носгь к бюрократизму и дороговизна содержания вызывали критику их со стороны общественного мнения, но теперь уже по ире- . имуществу правых и умеренно-либеральных кругов .
И довольно скоро выяснилось, что необходимы коррективы намеченной первоначально продовольственной организации, необходимы дополнительные организационные мероприятия. Так, для ускорения организационного процесса, для установления более тесной связи мест с центром и для урегулирования дела продовольствия на местах уже 29 апреля 1917 г. учреждается институт эмиссаров с большими полномочиями 36. Далее была принята идея образования областных продовольственных органов . Наряду с этим центром была принята наметившаяся тенденция образования связи между различными ступенями продовольственных органов путем установления представительства низших органов в высших 38. Была установлена связь между органами районов потребления и районов производства: представители первых могли включаться в органы районов производства с правом совещатель-ного голоса .
К осени 1917 г., обратив свое главное внимание на организацию заготовок и под влиянием несомненного разочарования в коллегиальном начале в дел^^аготовок, Министерство продовольствия частью намечало, частью осуществило ряд других организационных мероприятий. Во-первых, оно ввело институт особоуполномоченных, объединив под ведением каждого из назначенных 4 лиц группу производящих губерний и снабдив их широкими полномочиями в целях усиления заготовок 40. Далее, в, министерстве возникает мысль о необходимости разделения функций по заготовкам от функций по распределению и о передаче заготовительных функций из рук комитетов в руки губернских уполномоченных, по крайней мере там, где дело заготовок стоит неудовлетворительно41. В таком случае за местными комитетами должно было сохраниться главным образом лишь заведование распределением. Намечается затем необходимость ограничения роли в продовольственном деле волостных организаций 42. Министерство надеялось на осуществление этих положений полностью при передаче дела продовольствия в руки органов местного самоуправления, к каковой передаче оно усиленно готовилось.
5. Октябрьская революция и продовольственная организация после нее
Октябрьская революция помешала осуществлению этих начинаний. После переворота продовольственная организация вступает в острокритический период. В то время как большинство центральных ведомств тотчас после переворота прекратили работу, Министерство продовольствия продолжало ее, признавая продовольственное дело вне политической борьбы43. На эту же точку зрения встали и его местные органы. Представители Советской власти некоторое время держались по отношению к продовольственным
183
органам более или менее пассивно. Однако во время заседания Всероссийского продовольственного съезда (18—21 ноября 1917 г.) Министерство продовольствия было занято представителями Советской власти *, что вызвало прекращение работ его служащими. После этого начался мучительный и длительный процесс формирования центральной продовольственной власти44. Образовывались различные ее комбинации вплоть до диктатуры (Троцкого) и умирали. После февраля 1918 г. высшая продовольственная власть постепенно сосредоточивается в руках комиссара но продовольствию 45.
Этот порядок окончательно оформляется декретом от 13 и 27 мая 1918 г.46 С этого момента Советская власть вступает на путь решительного централизма, предоставляя комиссару исключительные полномочия. Политика эта диктовалась тем, что за время длительного кризиса центральной продовольственной власти обнаружилась глубокая дезорганизация продовольственных органов и их деятельности на местах. Она выразилась в том, что непрестанно колеблющийся центр и его распоряжения вполне естественно игнорируются, почти в каждой губернии и уезде существуют «свои нравы» и «обычаи»; местные интересы превалируют над интересами государственными47 и т. д. Декрет 13 и 27 мая сосредоточивает всю полноту власти в деле продовольствия и снабжения населения предметами первой необходимости в руках Комиссариата продовольствия **. Для выработки планов распределения предметов первой необходимости, заготовки сельскохозяйственных продуктов и товарообмена и для согласования действий организаций, ведающих снабжением, при Комиссариате продовольствия учреждается особый совещательный орган — Совет снабжения *** из представителей Высшего Совета Народного Хозяйства, ведомств и Центрального союза потребительных обществ ****. Причем план распределения тех предметов необходимости, регулиро-
* Постановлением II Съезда рабочих и солдатских депутатов от 26 октября (8 ноября) 1917 г. об образовании Совета народных комиссаров «для управления страной, впредь до созыва Учредительного собрания», народным комиссаром по делам продовольствия был назначен Иван Адольфович Теодорович (1875— 1937), член РСДРП с 1895 г., в 1917 г. — заместитель председателя Петроградской городской думы.
** Народный комиссариат продовольствия образован по декрету от 26 октября (8 ноября) 1917 г. на базе Министерства продовольствия. Занимался заготовкой и распределением в общегосударственном масштабе продовольствия и продуктов первой необходимости. В связи с отменой натурального продналога был упразднен в мае 1924 г. Подробнее см.: Бабурин Д. С. Наркомпрод в первые годы Советской власти//Исторические записки. М., 1957. Т. 61; Четвертая годовщина Нарком-прода. Сб. статей. М., 1921; Коржихина Г. П. История и современная организация государственных учреждений СССР. 1917-1972. М., 1974. С. 73-75.
*** Совет снабжения при Комиссариате продовольствия образован в 1918 г. для выработки планов заготовок сельскохозяйственных продуктов, товарообмена и распределения предметов первой необходимости, а также согласования действий всех организаций, ведающих снабжением.
**** Центральный союз потребительских обществ (Центросоюз) создан в 1918 г. на основе реорганизованного Московского союза потребительских обществ (1898 г.).
184
ванне производства которых находится в руках Высшего Совета Народного Хозяйства, утверждается, а равно цены на все предметы первой необходимости устанавливаются Народным комиссариатом продовольствия по соглашению с Высшим Советом Народного Хозяйства.
Как было указано, местные продовольственные органы после Октябрьской революции пережили сильные потрясения. Однако до окончательной ликвидации Министерства продовольствия и даже некоторое время после этого они существуют в общем в прежнем виде.
В это время на местах наблюдаются лишь отдельные случаи устраненеия прежнего состава продовольственных комитетов и захвата их аппарата в руки Советов. Однако 21 декабря 1917 г. из центра была разослана всем Советам телеграмма о реорганизации местных продовольственных органов 48. Телеграмма предписывала образовать при Советах продовольственные комиссии, которые должны взять под свой контроль продовольственные комитеты, вливая в исполнительные органы последних своих уполномоченных. В дальнейшем же все продовольственные органы, согласно телеграмме, должны перейти всецело в ведение Советов. Эта телеграмма усилила ичсанкционировала начавшуюся стихийную ликвидацию на местах продовольственных комитетов, по крайней мере в отношении руководящих элементов их. Декрет от 27 мая 1918 г., появившийся в развитие декрета от 13 мая, централизуя дело снабжения в руках комиссариата, наметил и реорганизацию местных продовольственных органов. Декрет сохраняет уездные, губернские, областные, городские и волостные, сельские и заводские продовольственные комитеты. Причем уездные комитеты по нему состоят из уездного комиссара продовольствия, избираемого уездным Советом рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и утверждаемого губернским комиссаром продовольствия, из коллегии по выбору уездного комиссара и утверждению исполнительного органа уездного Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Комитет действует под контролем уездного Совета рабочих и крестьянских депутатов. Аналогично этому с некоторыми видоизменениями строятся губернские и областные комитеты. Городские комитеты строятся на основаниях, утверждаемых городскими Советами, и они находятся в подчинении губернского комиссара продовольствия. Во все упомянутые местные органы народный комиссар может делегировать своих представителем с правом приостанавливать исполнение решений комитетов *. К предметам ведения областных, губернских, уездных, городских комитетов относится неуклонное осуществление хлебной монопо-
* По отношению к уездным комитетам, отпускающих хлеб губерний, это положение формулировано иначе: «Народный комиссариат продовольствия делегирует в каждый уездный прод. ком. отпускающих хлеб губерний с правом решающего голоса от одного до половины общего числа членов прод. ком. из списка кандидат тов, рекомендованного профессиональными союзами рабочих и советскими организациями потребляющих губерний и партиями, стоящими на советской платформе». — Прим. авт.
185
лии, исполнение нарядов комиссариата, распределение предметов первой необходимости. Волостные, сельские и заводские комитеты учреждаются в целях организации распределения и наблюдения за деятельностью заготовительных контор в тех-местностях, где еще не достигнуто объединения населения кооперативами и где Советы рабочих и крестьянских депутатов не берут на себя непосредственно дело распределения продуктов. Строение их декрет не определяет.
Итак, Советская власть в значительной степени осуществила намечавшиеся министерством Временного правительства реформы. Она усилила в продовольственной организации единоличную власть комиссаров и отстранила от заготовок волостные органы. Она ввела в состав членов продовольственных органов производящих районов представителей потребляющих местностей и центра. Но, кроме того, она ввела своеобразный принцип «политической благонадежности» для работников продовольственного дела. Обращает на себя внимание отсутствие в декретах указаний на размер прав и полномочий местных органов. Но если в эпоху царского режима такое умолчание означало бесправие местных организаций и произвол сверху, то теперь фактически это означало развязывание рук местных представителей власти и произвол снизу.
Глава вторая РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАГОТОВОК
А. Мероприятия прямого регулирования заготовок
1. Политика заготовок в первое время войны
Хотя урожай 1914 г. по сравнению со средним за пятилетие 1909—1913 гг. и был пониженный, но очень незначительно: урожайность зерновых хлебов оказалась ниже средней всего на 9 %, а валовой сбор — на 5 % 49. Резкое сокращение экспорта за границу вполне и с избытком компенсировало этот недобор хлебов по сравнению со средним сбором их за предшествовавшее пятилетие. Отсюда понятно, что деловые хозяйствующие круги в области товарного оборота хлебов с началом войны были обеспокоены мыслью — удастся ли успешно и полностью реализовать урожай 1914 г., были заняты мыслью об отыскании новых рынков для хлебов взамен утерянных. Наступившая в начале войны некоторая депрессия цен и опасение дальнейшего их понижения побудили многие кредитные учреждения даже усиленно развивать ссудные операции, чтобы дать возможность производителю выждать время и избежать реализации урожая при пониженной конъюнктуре.
Настроению деловых хозяйственных кругов вполне отвечало
186
мнение широких общественных слоев населения. Если судить по данным текущей прессы, то становится ясно, что в обществе не было и мысли о каких-либо серьезных продовольственных затруднениях армии и страны. Запасы наши огромны и неисчерпаемы. Таково общее и во всяком случае господствующее общественное мнение. Поэтому казалось, что заготовку хлебов для армии необходимо ставить так, чтобы при посредстве ее прийти на помощь непосредственно к производителю и дать ему возможность выгоднее реализовать урожай. Последнее убеждение было широко распространенным в самых различных слоях страны. Таким образом, руководящей идеей при построении государственных заготовок (в главной части этой работы, в части, выпавшей на долю Министерства земледелия) явилось стремление, минуя посредника, по возможности ближе подойти к производителю непосредственно, или широко привлекая «земские учреждения, сельскохозяйственные и кредитные общественные организации» 50. Такой путь заготовок к тому же, казалось, гарантировал и более дешевую заготовку для казны.
Под воздействием этих руководящих идей совершилась, между прочим, отчасти и уже известная нам передача главнейшей части дела государственных ^заготовок Министерству земледелия э1~52. Однако на практике уполномоченные, конечно, не могли осуществить указанную общую директиву полностью и в различных районах в различной степени, чно всюду повели заготовку всеми следующими тремя путями: 1) путем непосредственного приобретения хлебов от крестьян и землевладельцев, 2) путем приобретения от кооперативов, 3) путем приобретения от хлеботорговцев. Для организации непосредственных заготовок от производителей уполномоченные принуждены были создавать собственную агентуру и организацию. Когда организация уполномоченных более или менее сложилась, канцелярия главноуполномоченного послала им запрос об организации заготовок. На запрос ответили 30 уполномоченных. Оказалось, что общий состав организации их достигает 2299 человек.
Для того чтобы при непосредственных заготовках ближе подойти к производителю и в особенности чтобы организовать сборку хлебов мелкими партиями, уполномоченным пришлось озаботиться организацией соответствующих ссыпных пунктов. К кампании 1916/17 г. число ссыпных пунктов, работающих по приемке хлеба мелкими партиями, возросло по губерниям: Вологодской, Самарской, Симбирской, Екатеринославской, Саратовской, Полтавской, Витебской, Уфимской, Пензенской, Орловской, Казанской, Бессарабской, Вятской, Черниговской, Воронежской, Тульской, Тобольской, по Области Войска Донского, Акмолинской и району Средней Волги в общем до 1284. Наибольшее число их приходится на Уфимскую губ. — 378 53.
Однако уполномоченные, как мы уже говорили, ведут заготовку и через комиссионеров. Комиссионеры были привлечены к заготовкам по имеющимся сведениям в губерниях: Подольской,
187
Вологодской, Самарской, Симбирской, Орловской, Казанской, Вят ской, Воронежской, Таврической, Тобольской, Томской, в Области Войска Донского, в районах Троицкой и Московско-Казанской железных дорог и в районах Средней Волги.
В качестве комиссионеров привлечены более всего кооперативы, затем хлеботорговые фирмы и элеваторы.
Таковы самые общие черты организации заготовок уполномоченными. Но, как легко понять из предыдущей главы, организация уполномоченных не была единственной, ведущей заготовки.
Наряду с уполномоченными заготовки производятся в начале войны, хотя и в незначительных размерах, интендантством и отдельными воинскими частями, преимущественно через посредников 54.
Наконец, в деле заготовок выступают также органы самоуправления и находящиеся в большинстве случаев, как мы видели, при них местные продовольственные органы 55. Они ведут заготовку или самостоятельно, или через кооперативы, или через частно-торговый аппарат. На вопрос о работе местных продовольственных органов отчасти проливает свет анкета Центрального комитета общественных организаций (относящаяся к июлю 1916 г.). По данным 115 ответов местных продовольственных органов, они ведут заготовку 56: только собственными силами в 43 случаях, собственными силами и силами других общественных организаций — в 2, собственными силами и силами правительственных организаций — в 12, собственными силами, силами других общественных организаций и правительственных органов — в 3, только силами других общественных организаций — в 13, только силами правительственных органов — в 11, только силами частной торговли — в 12, прочие комбинации сил без участия собственных — в 19, всего только собственными силами и с участием других сил — в 60, другими силами без участия собственных — в 55, собственными силами и всеми другими — в 115 случаях.
Под общественными организациями здесь разумеются преимущественно кооперативы. Из этих данных ясно, что местные продовольственные органы ведут заготовку большей частью комбинированными силами — собственными и силами других организаций. Очень часто заготовка ведется также просто силами «других организаций».
Итак, в начале войны со стороны главнейшей заготовительной организации — организации Министерства земледелия проявляется тенденция вести заготовки самостоятельно, оттесняя частноторговых посредников. Это чрезвычайно характерная тенденция. Однако к услугам частиоторгового аппарата прибегать все же приходится. Приходится прибегать и к помощи кооперации. На кооперативный аппарат с самого начала войны в области заготовок слагается даже относительно более положительный взгляд (несмотря на преследования кооперации в порядке полицейском), и кооперативный аппарат привлекается к заготовкам в одних районах больше, в других меньше, в зависимости от конкретных условий, и
188
в частности от усмотрения уполномоченных, от силы самой кооперации и частной торговли. Но кооперативный аппарат в деле сборки хлеба был организацией все же слишком молодой и слабой.
2. Зависимость организации заготовок от организации хранения запасов и мероприятия по регулированию хранения
Исходя из руководящей и легшей в основание организации заготовок мысли, нужно было прийти к заключению, что заготовки необходимо производить по возможности осенью. Только при этом условии еще можно было надеяться на получение хлебов непосредственно от производителя, и притом относительно дешево для государства, хотя и выгодно, благодаря устранению посредников, для производителя. В пользу такой политики преимущественно осенних заготовок говорило также побуждение заготовлять хлеб, когда его на рынке много и когда можно заготовить его без особого риска толкнуть при этом цены к излишнему росту.
В официальном докладе Совещанию уполномоченных 1—3 июля 1915 г.* мы находим признание, что опыт заготовок 1914— 1915 гг. вполне подтвердил правильность только что изложенных соображений 57. Однако ясно, что осуществление заготовок в большой мере осенью, и притом от производителей, тесно зависит от организации хранения запасов. Съезд начальников движения в Москве 24—25 июля 1915 г. высказался вполне определенно, что подвоз по рельсам или хранение на железнодорожных путях 200 и более млн. пудов хлеба в случае их быстрой осенней заготовки совершенно неосуществимы . Поэтому всшрос хранения в случае значительной осенней заготовки требовал своего особого решения.
Острота вопроса о хранении запасов была понята уже в начале первой кампании 1914—1915 гг., когда выяснилось, что задание на заготовку и сама заготовка опережает отправки хлебов в армию. И ведомство земледелия ** уже тогда начало принимать меры по регулированию хранения.
К началу июля 1915 г. вместимость зернохранилищ, находившихся в распоряжении ведомства земледелия, измерялась следующими величинами (в тыс. пуд.) 59.
* Совещание уполномоченных Главного управления землеустройства и земледелия по закупке хлеба для армии, председателей губернских земских управ и представителей ведомств 1—3 июля 1915 г. заслушало отчет Главного управления землеустройства и земледелия о "заготовках для армии за период с 1/VIII 1914 по 1/VI 1915 г., наметило план заготовок сельскохозяйственных продуктов из урожая 1915 г. по районам и губерниям, установило порядок закупок, согласования работы уполномоченных ведомства с заготовками других учреждений и ведения отчетности, выработало план перевозок заготовляемых продуктов. См.: Совещание уполномоченных Главного управления землеустройства и земледелия по закупке хлеба для армии, председателей губернских земельных управ и представителей ведомств. 1-3 июля 1915 г. Пг., 1915.
** Главное управление по землеустройству и земледелию (см. прим. к с. 167).
189
1. Железнодорожные с ганцшшные помещения....... 61 ООО
2. Жсле.шодорожиые элеваторы................. 7 280
3. Элеваторы Государственного банка.............. 7 15(1
\. Помещения, предоставленные различными общественными
и государственными учреждениями............. 23 220
5. Заарендованные частные помещения............. 36 090
И т о г о............... 134 740
Из них удобных по своему местоположению
и употреблению.......................около 92 240
Если сравнить эту емкость зернохранилищ с размером задании по заготовкам для армии, то станет ясной неосуществимость очень значительной заготовки осенью и, следовательно, объективная невозможность значительных заготовок непосредственно от производителя. Это было признано в конце кампании 1914 — 1915 гг.
Вот почему в начале кампании 1915—1916 гг. вновь выдвигался вопрос о мерах урегулирования хранения запасов. В течение 1915—1916 гг. сеть зернохранилищ в значительной мере была расширена и к началу кампании 1916—1917 гг. в распоряжении ведомства земледелия были зернохранилища следующей емкости
(в тыс. пуд.) 60:
1. Станционные помещения................... 62 026
2. Элеваторы железных дорог и других учреждений,
кроме Государственного банка................ 16 420
3. Элеваторы Государственного банка.............. 19 880
4. Заарендованные и предоставленные помещения...... 60 787
5. Склады Министерства земледелия.............. 72 944
Итого............... 2. VI о.")7
Из них удобных по местоположению............. 189 312
6. Находились в постройке склады Мин-ва земледелия 20 454
Хотя сеть зернохранилищ, как это видно из приведенных данных, и расширялась значительно, тем не менее вопрос хранения не был разрешен. Отчет Управления делами Особого совещания по продовольствию, представленный съезду уполномоченных 25— 31 августа 1916 г., отмечает, что благодаря расстройству железнодорожных перевозок очень часто одни зернохранилища пустуют, а другие не справляются с работой. Съезд признал необходимым дальнейшее значительное расширение складочных помещений 61.
3. Тенденция к изменению политики заготовок в отношении заготовительного аппарата
Из предшествующего изложения отчасти уже ясно, что без широкого участия в заготовках частноторгового аппарата обойтись было в сущности невозможно по целому ряду соображений.
190
Во-первых, потому, что собственный аппарат уполномоченных был явно недостаточен; во-вторых, потому, что не был достаточен для этой задачи и привлеченный в той или иной мере кооперативный аппарат; в-третьих, потому, что было не урегулировано хранение запасов, и благодаря этому, с одной стороны, работа чаетнотор-гового аппарата с его зернохранилищами была сама по себе высокоценна, а с другой — была неосуществима быстрая осенняя заготовка хлебов у производителя и запасы хлебов неизбежно оказывались в руках торгового класса.
Под влиянием всех этих факторов мы наблюдаем некоторое изменение взглядов и действий руководящих заготовкой кругов на организацию заготовительного аппарата. Согласно отчету за кампанию 1915 — 1916 гг. Управления делами Особого совещания, выяснились недостаточность и слабость организации уполномоченных для ведений трудной работы по заготовкам. Вот почему, отмечает отчет, уполномоченным было настоятельно рекомендовано привлечение комиссионеров, т. е. кооперативов и частноторго-вого аппарата 62.
Но вместе с тем мотив подойти ближе к производителю, минуя посредника, постепенно утрачивает свою непреложность и господствующее значение.Ч Вместе с ростом размеров и трудности заготовок все более выдвигается другой мотив — мотив обеспечения успеха этих заготовЬк^ И с этой точки зрения созданный новый бюрократический заготовительный аппарат подвергается переоценке. Признается, чем далее, тем более его недостаточность. Признается, чем далее, тем более, наряду с уже признанной мыслью о широком привлечении кооперации мысль о таком же широком использовании на комиссионных началах и торгового аппарата 63.
Однако если так изменились руководящие идеи политики заготовок, то далеко не так шли события действительной заготовительной работы.
С ходом войны и развитием регулирующей деятельности государства хлебные торговые обороты в стране сократились и торговый аппарат фактически постепенно замирал 64. Уже в апреле 1915 г. Всероссийский чрезвычайный съезд представителей биржевой торговли и сельского хозяйства * определенно отметил, что торговый класс, наиболее сведущий в деле заготовок, фактически отстраняется от них 65.
* Всероссийский Чрезвычайный съезд представителей биржевой торговли и сельского хозяйства состоялся 5—11 апреля 1915 г. в Петрограде. Съездом рассмотрены вопросы о железнодорожном движении и деятельности порайонных коми* тетов по регулированию массовых перевозок грузов, о влиянии военного грузового налога на грузооборот отдельных районов, о мероприятиях для облегчения вывоза зерновых продуктов в союзные и дружественные страны и выработке соответствующих хлебных контрактов, о мерах по устранению затруднений в сельскохозяйственном машиностроении, а также валютный вопрос в связи с товарными ценами и внешней торговлей России. См.: Постановления и протоколы Чрезвычайного Всероссийского съезда представителей биржевой торговли и сельского хозяйства. 5 — 11 апреля 1915 г. Пг., 1915.
191
Оттеснение частноторгового аппарата в действительности было, хотя его не следует особенно и преувеличивать. Закупки уполномоченных были произведены (в % к общему количеству заготовок):
19Г.~ 1915-1915 гг. 1916 гг.
У землевладельцев..... 13 18
У отдельных крестьян ... 15 15
У кооперативов ... 12 17
У посредников....... 60 50
Иначе говоря, хотя роль посредников и падает, но она все же очень значительна 66.
Но во всяком случае пред нами вырисовывается интересное положение. В начале войны, когда торговый аппарат страны был в целости, его как бы не хотели сознательно и планомерно привлекать; по мере же того, как мысль о привлечении частноторгового аппарата постепенно укрепилась и принимались меры в виде словесных распоряжений о привлечении его, сам этот аппарат в лучших своих частях деградировал и разлагался. И объективно мы оставались при хронически слабом заготовительном аппарате.
4. Тенденция к унификации и объединению заготовительного аппарата
Мы уже отмечали наличие нескольких ведущих заготовки организаций с самого начала войны. На этой почве создавалась конкуренция заготовляющих организаций. Конкуренция ведомств, особенно земледелия и военного, наглядно обнаруживала свои отрицательные стороны, затрудняя заготовки и поднимая цены. Поэтому уже в течение кампании 1914/15 г. со стороны ведомства земледелия мы наблюдаем попытки устранить эту конкуренцию путем сношения с Главным интендантским управлением *, воздействовавшим в свою очередь на начальников снабжения фронтов. Однако таким путем единство заготовки не было достигнуто 67.
Поэтому вопрос о единстве заготовительного аппарата был поставлен на Совещании уполномоченных главноуправляющего землеустройством и земледелием 1—3 июля 1915 г. 68 Он был поднят опять на знаменитом Совещании в Ставке Верховного главнокомандующего ** 11 июля 1915 г. 69 Постановлением Совещания
* Главное интендантство — управление Военного министерства, отвечающее за снабжение армии продовольствием и фуражом, предметами обмундирования и пр. См.: Главное интендантское управление. Двухсотлетие интендантства. 1700— 1900. Историческая справка. СПб., 1900; Шигалин Г. И. Военная экономика в первую мировую войну. М., 1956. С. 188-193, 205-219.
** Впервые должность Верховного главнокомандующего (высшего начальника вооруженных сил страны) в России учреждена в июле 1914 г. Ее последовательно занимали (даты указаны по старому стилю): великий князь Николай Николаевич (20 июля 1914-23 августа 1915), Николай II (23 августа 1915-2 марта 1917), великий князь Николай Николаевич (2—11 марта 1917), генерал М. В. Алексеев
192
заготовка хлебов была всецело предоставлена ведомству земледелия, даже на театре войны, за исключением из него войсковых районов, которые были выделены в ведение исключительно военного ведомства. Несмотря на все это, военное ведомство, в частности главнокомандующие, из опасений за снабжение вверенных им войск, не решались на практике совершенно отказаться от самостоятельных заготовок. Поэтому командировки представителей отдельных воинских частей в центральную и южную Россию для самостоятельных заготовок продолжались. Продолжалось и многовластие в заготовительной деятельности.
17 августа 1915 г. было учреждено Особое совещание по продовольствию. Получив соответствующие задания и права, Особое совещание очень скоро столкнулось с вопросом о координации заготовительной деятельности отдельных учреждений и ведомств.
Прежде всего председатель Особого совещания входит в сношения с начальником штаба Верховного главнокомандующего о недопустимости параллельных заготовок со стороны военного ведомства. Начальник штаба телеграммой 13 ноября 1915 г. сделал распоряжение о недопущении воинскими частями параллельных заготовок в районах, где работает ведомство земледелия. 10 декабря 1915 г. он подтвердил запрещение параллельных закупок и одновременно сообщил главнокомандующим армиями, что на будущее время все заготовки, производимые представителями войсковых частей действующей армии во внутренних районах, не будут приниматься железными дорогами к перевозке и будут реквизироваться Министерством земледелия 70. Таким путем Особому совещанию удалось более или менее уничтожить дуализм /заготовок вне войсковых районов, переводя заготовку из рук военного ведомства в руки ведомства земледелия.
Ту же тенденцию объединения заготовительной деятельности видим мы в отношениях ведомства земледелия с невоенными учреждениями. Здесь необходимо прежде всего указать на отношения с продовольственной частью Министерства внутренних дел 71. В заседании 5 сентября 1915 г. Особое совещание рассматривало «план продовольственной помощи в 1915/16 г. из средств общего по империи продовольственного капитала * земледельческому населению» и постановило признать: 1) что заготовка продовольственных и семенных продуктов, если она и должна вестись в кампанию 1915/16 г., то через организацию Главного управления земледелия и землеустройства, закупающую хлеб для армии, 2) что закупка предполагаемых 30 млн. пуд. ржи является преждевре-
(11 марта-22 мая 1917), генерал А. А. Брусилов (22 мая—19 июля 1917), генерал Л. Г. Корнилов (19 июля—27 августа 1917), министр-председатель Временного правительства А. Ф. Керенский (30 августа—3 ноября 1917), генерал Н. Н. Духонин (3-9 ноября 1917).
* Речь идет о находившемся в ведении Министерства внутренних дел общегосударственном страховом продовольственном фонде для оказания помощи сельскому населению в виде ссуд и безвозвратных пособий при неурожаях и стихийных бедствиях.
13 H. Д. Кондратьев
193
меиной ввиду значительных избытков запасов ржи, заготовленной для армии и распыленной в эвакуируемой (в то время) полосе юго-западной России 72.
Далее необходимо сказать о согласовании заготовительной деятельности уполномоченных и органов местного самоуправления. Ввиду обостряющейся продовольственной нужды органы местного самоуправления выступили с самостоятельными заготовками, в особенности начиная с середины зимы 1914/15 г. Уже Совещание уполномоченных 1—3 июля 1915 г. выдвинуло идею централизации заготовок. Но эта идея требовала осуществления. Управление делами Особого совещания вошло в комиссию о мерах борьбы с дороговизной при этом же Совещании с особым докладом по этому вопросу. Комиссия признала, что заготовки местных учреждений за счет продовольственных капиталов безусловно должны производиться через уполномоченных. В прочих случаях местным учреждениям во избежание конкуренции лишь рекомендуется входить в соглашение с уполномоченными о районах заготовок и ценах. В этом духе 24 ноября 1915 г. и был разослан соответствующий циркуляр уполномоченным и обращение к местным земским и городским учреждениям 73.
Наконец, отметим, что и на порядке снабжения беженцев из района военных действий отчасти сказалась тенденция к объединению заготовок. На период 1915 г. и часть 1916 г. падает огромная волна беженцев. Попечение об устройстве беженцев на местах водворения падало на Министерство внутренних дел. Чтобы устранить возможность конкуренции уполномоченным в заготовке хлебов, Особое совещание в заседании 29 августа 1915 г. нашло более рациональным предоставлять местным учреждениям для снабжения беженцев преимущественно продукты, эвакуируемые из пограничной полосы, а также продукты из запасов для армии 74.
Таким образом, мы определенно отмечаем тенденцию к установлению единства заготовляющих органов, тенденцию к унификации ведения дела заготовок в руках ведомства земледелия. Однако эта тенденция, как правило, не доходит до своего конца, а имеет частичный и половинчатый характер.
5. Распределение заготовок по губерниям
Говоря о непосредственном регулировании заготовок, необходимо указать еще на одну форму этого регулирования, которая является также характерной для централизованного руководящего аппарата. Как таковой, аппарат этот должен был и имел тенденцию выступать в отдельных районах страны более или менее организованно, предъявляя к отдельным районам такие требования по заготовкам, которые каждому из них по объективным условиям были по возможности под силу. В связи с этой тенденцией стоит практика центрального руководящего органа по соглашению с местными уполномоченными производить примерную разверстку предполагаемого к заготовке количества хлебов по губерниям. Такая
194
разверстка была произведена на Совещании уполномоченных 1—3 июля 1915 г. для кампании 1915/16 г. 75 и на съезде уполномоченных 25—31 августа 1916 г. для кампании 1916/17 г. 76 (См. эти разверстки в приложении ко второй части № 1). В основу ее кладутся данные урожайной статистики. Далее, если возможно, учитывается накопленный опыт заготовок. Наконец, на нее оказывает некоторое влияние борьба между уполномоченными как представителями различных районов: а) представители потребляющих районов стремятся так или иначе увеличить общее количество хлебов, подлежащих разверстке; наоборот, представители производящих районов стремятся это общее количество скорей понизить, Ь) одновременно представители отдельных производящих районов имеют тенденцию препятствовать повышению количества хлебов, приходящихся по разверстке на свои районы.
Из сказанного о факторах, определяющих разверстку заготовок, становится понятной некоторая случайность встречающихся в ней цифр. Так, по разверстке кампании 1915/16 г. на Томскую губ. падает овс^а 6 млн. пуд., на Тобольскую — та же сумма, а по разверсткёч 1916/17 г. на Томскую — лишь 2 млн. пуд., на Тобольскую — уже 8 млн. пуд. Это с одной стороны 77. С другой — мы не видим,ччтобы при разверстке принималась во внимание товарность хлебов^ Товарность хлебов — это чрезвычайной важности условие успеху заготовок. Между тем разверстка заготовок часто стоит вне соответствия с количествами товарного хлеба, поступавшего на рынок в той или иной губернии. Так, по разверстке на 1916/17 г. получается, например, следующая картина (в тыс. пуд.) 78: /
Назначено по разверстке Общий сбор Количество У°ерния рЖИ к заготовке ржи в среднем товарной ржи
Тамбовская 20 000 58 936 . 20 012
Курская 11 000 48 694 6 108
Тульская 6 000 29 477 3 952
Орловская 3 000 37 608 3 796
Рязанская 1 000 31 198 *3 487
В. Меры косвенного регулирования заготовок
6. Установление твердых цен на хлеба
Одним из косвенных мероприятий, т. е. мероприятий, обращенных на рынок в целях создания благоприятйых условий для успеха непосредственной заготовки, явились твердые цены на хлеба. Однако твердые цены по существу преследовали две задачи: а) задачу облегчения заготовок хлебов и Ь) задачу задержания роста цен на хлеба. Ввиду важности и самостоятельности задачи нормировки и сдержек цен мы рассмотрим природу твердых цен и методы установления их ниже особо в связи с нормировкой цен вообще.
195
7. Запреты вывоза
В целях удержания продуктов в районах заготовок и облегчения производства этих заготовок государственная власть прибегала, между прочим, и к запретам вывоза предметов продовольствия. Причем, как показывает практика, запреты вывоза устанавливались не только в районах избытков, но и в районах недостатков. Они устанавливались здесь не в целях заготовок, а скорее в целях способствования самообеспечению местного населения и в целях удержания роста цен.
В довоенное время и в первое время войны, согласно п. 3 ст. 10 «Правил о местностях, объявленных на военном положении», право устанавливать запреты вывоза продовольственных средств, фуража и других продуктов принадлежало командующим армиями, и притом в местностях, объявляемых на военном положении 79. Именным высочайшим указом от 29 августа 1914 г. это право запретов вывоза было предоставлено в местностях, объявленных на чрезвычайной охране, командующим военных округов (а в отношении военно-морского ведомства — морскому министру *). Иначе говоря, территория и круг лиц, имеющих право устанавливать запреты вывоза, были значительно расширены 80. Таковы были нормы, действовавшие до издания Положения 17 февраля 1915 г.
Обращаясь к практике запретов вывоза в рассматриваемый период (поскольку случаи их нам известны), нужно сказать, что нам известно 10—15 таких случаев их применения. Эта относительно бедная практика запретов вывоза вызвала двойственное отношение к себе. С одной стороны, протесты и ходатайства об отмене запретов, например ходатайство челябинского Биржевого комитета; с другой стороны, возникающие и усиливающиеся затруднения в заготовках, особенно в заготовках овса, возбуждают на местах, например в губерниях Московской, Полтавской, Тульской, Рязанской и др., движение в пользу усиления запретов. Это движение нашло свой широкий отклик на совещании уполномоченных Министерства земледелия 3—5 февраля 1915 г. Движение в пользу усиления регулирующих мер, и в том числе в пользу запретов вывоза, привело к изданию Положения 17 февраля 1915 г.
Положение 17 февраля внесло несколько новых начал в область установления запретов вывоза. Во-первых, оно расширяло это право и на территории, не находящиеся на каком-либо исключительном положении. Во-вторых, оно устанавливало необходимость действий военной власти в этой области по соглашению с гражданской, впервые делая последнюю причастной к установлению запретов вывоза. В-третьих, оно воспрещало иначе как с разрешения правительства вывоз продовольственных и фуражных припасов за границу 82.
* Морской министр - И. К. Григорович (с 19/111 1911 г. по 28/11 1917 г.)
196
Действие Положения 17 февраля было чрезвычайно сильно. По стране прокатилась волна запретов вывоза продовольственных и кормовых продуктов. Трудно указать местность, где бы в той или иной форме не практиковались запреты. Вместе с широкой практикой запретов вывоза рельефно выявились их особенности и их экономическое значение 83.
Запреты вывоза, как меры регулировани заготовок, представляют по своему характеру довольно пеструю картину. Прежде всего отдельные запреты вывоза простирают свое влияние на очень различные территориальные единицы, начиная с отдельных селений, пунктов, переходя к уездам, губерниям и округам. Далее, во многих случаях запреты вывоза из той или иной местности сопровождаются запретами скупки определенных товаров, запретами торговли ими. Запреты вывоза издаются местными властями без всякой согласованности с властями окружающих районов.
В силу указанных характерных черт влияние запретов вывоза на народное хозяйство было чрезвычайно ощутительно и тяжело. Народное хозяйство, построенное на системе сложного разделения труда и обмена, представлявшее собой единый и целостный как бы «организм», потоком охарактеризованных запретов было разбито на осколки, на мертвые лоскутки, которые, однако, не имели возможности вести свое г>торванное существование. Административные районы далеко не совпадают с районами экономического оборота. И мы видим, как сплошь и рядом районы мукомолья отрезались этими запретами от районов, питавших их зерном, центры потребления — от ближайших соседних пунктов их снабжения. Нечего говорить уже, что торговому обороту такими мерами наносился тягчайший удар. И торговый класс не замедлил заявить об этом, выступив с рядом протестов против Положения 17 февраля, с рядом пожеланий о его пересмотре84.
Но не только торговый класс чувствовал тяжелые удары запретов вывоза: их чувствовало все население, иногда очень остро. Вот почему многие запреты отменялись уже через неделю—две. Причем это не мешало новому установлению их. И эти частные установления и отмены запретов вносили еще большую путанвду в сферу хлеботорговых отношений. Если допустить, что с точки зрения только заготовок запреты вывоза, быть может, и давали известный плюс, то с точки зрения экономического оборота и всего дела снабжения требовалось во всяком случае скорейшее упорядочение их применения.
По закону 17 августа 1915 г. об учреждении Особого совещания по продовольствию, согласно п. 9 ст. 10, председатель Совещания также получил право устанавливать запреты вывоза продовольственных продуктов из страны или отдельных местностей. А согласно ст. 17 закона командующие войсками военных округов имели право устанавливать запреты вывоза уже только с разрешения председателя Особого совещания и после обсуждения в Совещании. Таким образом этот закон продолжил дело Положения 17 февраля 1915 г.: гражданская власть в отношении
197
регулирования снабжения стала выше военной и получила непос редственное право устанавливать запреты вывоза или, наоборот, не допускать установления их. В то же время председатель Особого совещания становился как бы главным фокусом мероприятий по регулированию. Казалось бы, согласованность мероприятий была обеспечена. Но в действительности задача оказалась сложнее, особенно по отношению к району театра военных действий. Командующие войсками округов театра военных действий, как подчиненные главнокомандующим армиями, имели право устанавливать и в действительности устанавливали запреты вывоза без разрешения председателя Особого совещания. После безрезультатного сношения с военным министром и согласно решению Особого совещания от 19 ноября 1915 г. председатель Особого совещания вошел по вопросу о согласовании с докладом к государю. Доклад, получивший утверждение 23 ноября, определенно подчеркивает, что главные начальники снабжения армий в тыловых (а не в войсковых) районах могут устанавливать запреты вывоза лишь после сношения с председателем Особого совещания 85.
Хотя и после этого доклада факты сепаратных запретов вывоза в районах театра военных действий продолжались, но, несомненно, прежней оргии их с этого времени уже не существовало.
8. Реквизиции
Реквизиции мы рассматриваем здесь как мероприятия, принимаемые в целях урегулирования заготовок. В зависимости от того, как различные реквизиции способствуют этой цели, их можно разделить на два вида. Есть реквизиции, которые можно рассматривать как путь непосредственного получения того или иного предмета в руки власти. Сюда относятся преимущественно реквизиции военные. Наряду с этим за время войны выработался особый вид реквизиции или, точнее, угрозы реквизицией. В такой форме реквизиция выступает лишь как устрашающий фактор и как стимул к сбыту населением предметов продовольствия на установленных условиях и тем призвана способствовать улучшению заготовок. Но одновременно реквизиция, очевидно, является стимулом и вообще к выполнению выставленных властью условий заготовок, например, твердых цен.
Развитие норм о реквизициях аналогично развитию норм о запретах вывоза.
Согласно ст. 10 «Правил о местностях, объявляемых на военном положении», командующему армией было, между прочим, предоставлено и право назначить общие и частные реквизиции 86, Высочайше утвержденным Положением Военного совета от 31 июля 1914 г. это право реквизиции было подтверждено и расширено на период мобилизации 87. Далее, именным высочайшим указом от 29 августа и 8 декабря 1914 г. оно было распространено на
198
командующих военными округами (в отношении предметов, необходимых для военно-морского ведомства — на морского министра) местностей, объявленных на положении чрезвычайной охраны-8 . Таким образом, до сих пор право реквизиций принадлежит только военному ведомству. При этом реквизиция рассматривается как прямой путь получения необходимых предметов. Мы не имеем точных данных о случаях применения реквизиций. Но по имеющимся у нас данным применение их было относительно редко.
Упоминавшимся выше Положением 17 февраля 1915 г. командующие войсками всех военных округов вне театра войны были также облечены правом по соглашению с гражданскими властями назначать реквизиции 89. Реквизиции назначаются в том случае, если недостаточно предложение продовольственных продуктов на рынке; производятся они по особо устанавливаемым реквизиционным ценам и в случае необходимости реквизиции хлеба обращаются в первую очередь на торговые запасы его.
В этом Положении наряду с расширением права реквизиций вообще (оно распространено на военные округа, хотя бы и не объявленные на исключительном положении) мы видим также некоторое расширение прав гражданских властей в области производства реквизиций. Ночщ>ава эти находятся еще в зародыше и не эмансипировались от бол^е сильных прав военных властей. Мы видим в нем также хотя и не вполне ясный намек на реквизицию скорей как на угрозу применить ее в случае отказа выполнить условия заготовки, например в случае отказа сбывать хлеб (недостаток продуктов продовольствия на рынке). По существу же реквизиция остается и здесь в основе способом/ прямого получения продовольственных продуктов в руки власти.
Обращаясь к практике реквизиций после 17 февраля, нужно сказать, что о применении их на театре военных действий военными властями у нас нет точных сведений. Но по всем данным случаи применения их остаются не частыми. Случаи применения реквизиций вне театра военных действий были также редки. Достаточно указать, что из заготовленных Министерством земледелия в кампанию 1914/15 г. 303 млн. пуд. продовольственных продуктов всего около 225 тыс. пуд., или 0,1 %, заготовок, было реквизированных 90. Однако случаи применения реквизиций все же были и они, конечно, производили определенное давление на торговый оборот и вызывали стремление торгового класса сузить круг применения реквизиций.
Положением об Особом совещании от 17 августа 1915 г. права гражданской власти в области применения реквизиций были значительно расширены. Право реквизиции оказалось и в руках гражданской и в руках военной власти. Но так как осуществление военных реквизиций проводится теперь через гражданские власти, то председатель Особого совещания юридически получил высшее право в области реквизиций, получил также право назначать особые комиссии для обсуждения вопросов, связанных с осуществлением военных реквизиций (Положение об Особом совещании,
199
ст. 16). Таким образом юридически между военными и гражданскими властями в деле реквизиций была установлена также прочная связь 91.
Далее, за рассматриваемый период уже совершенно определенно выявляется двойственная природа реквизиций: реквизиции как путь прямого получения тех или иных предметов и реквизиция как угроза, как стимул к поставкам продуктов и к соблюдению твердых цен. Во втором своем качестве право реквизиции подтверждается во всех постановлениях председателя Особого совещания о твердых ценах, которые устанавливались начиная с 5 октября 1915 г. Во всех этих постановлениях мы читаем, что в случае отказа продавцов сдать продукты по твердым ценам применяется реквизиция продуктов с понижением твердых цен на некоторый процент92. Практика реквизиций и за этот период остается относительно небогатой. Так, по данным, правда недостаточно полным, журналов Особого совещания за период с октября 1915 по февраль 1916 г. мы насчитали всего 50—60 случаев реквизиций хлебных продуктов.
С. Меры сложносмешанного характера по регулированию заготовок
9. Принудительная разверстка хлебов
а) Сущность разверстки хлебов. К ноябрю 1916 г. выяснилось чрезвычайное неуспешное течение заготовок и соответственно тяжелое положение продовольствия армии и населения. Ввиду этого возник вопрос о новых мерах регулирования заготовок. До сих пор заготовки происходили путем закупки на рынке. Нормировка цен, запреты вывоза и угроза реквизицией были лишь вспомогательными мерами косвенного регулирования и усиления заготовок. Теперь ко всем этим мерам косвенного регулирования присоединилась новая: 29 ноября 1916 г. управляющим Министерством земледелия было утверждено и 2 декабря распубликовано постановление «О разверстке зерновых хлебов и фуража, приобретаемых для потребностей, связанных с обороной» . Разверстка хлебов не может быть отнесена ни к чисто прямым, ни к чисто косвенным мерам регулирования. Она представляет собой переход к сложным мерам, где меры прямого и косвенного воздействия уже тесно переплетаются и сливаются. Сущность его сводится к следующим положениям: председатель Особого совещания распределяет между земскими губерниями в соответствии с размерами урожая, запасов и нормами потребления подлежащее заготовке количество хлебов. Внутри губернии между уездами разверстку производит губернская земская управа в указанный председателем Особого совещания срок. Общие основания разверстки, а также сама разверстка в уезде между волостями и сельскими хозяевами, не входящими в состав крестьянских обществ, устанавливаются в указанные
200
сроки уездными земскими управами. В пределах волостей между селениями и лицами, входящими в состав сельских и селенных обществ на установленных уездною управою основаниях, разверстка производится волостными, сельскими и селенными сходами по принадлежности. Разверстка хлебов касается всех производителей их. Торговые запасы, наоборот, согласно распоряжению министра от 2 декабря из разверстки были исключены и должны заку-
Q4
паться нормальным порядком .
Постановление о разверстке предоставляло уполномоченным министра земледелия в случае возможности выполнить весь наряд без разверстки не прибегать к ней.
Разверстка проводилась ускоренно. В распоряжении от 2 декабря министр указывал такие сроки: около 8 декабря разверстка погубернская, к 14 декабря — поуездная, не позднее 20 декабря — по волостям и экономиям, до 24 — по селам, до 31 — подворная.
Разверстке подлежало всего 772 100 тыс. пуд., в том числе ржи — 285 тыс., пшеницы — 189 тыс., овса — 150 тыс., ячменя — 120 тыс., проса — 10 400, гречихи — 17 700.
Распоряжением рт 17 декабря министр указывал, что разверстанное количество хлебов подлежит сдаче в течение 6 месяцев .
Ь) Меры к обеспечению успеха разверстки. Объявление разверстки создавало угрозу, чтч^до введения ее приостановится обычная заготовка хлебов: производитель мог воздержаться от продажи хлебов правительству, чтобы не отдать их еще раз по разверстке. Вот почему правительство, вводя разверстку, принуждено было сопроводить ее рядом новых мероприятий. Уже 2 декабря министр земледелия заявил, что количество хлебов, падающее по разверстке на губернию или уезд, будет уменьшено в соответствии с поставками хлеба до введения разверстки в действие 96. Но правительство пошло в этих дополнительных мероприятиях и дальше. 2 декабря сроком по 6 января оно ввело следующие «особо льготные условия заготовок»97: 1) твердые цены были признаны франко-амбар вместо франко-станция; 2) в случае отказа владельца зерна перевозить его им уплачивается твердая цена за вычетом стоимости провоза, а перевозчикам уплачивается стоимость провоза в двойном размере; 3) комиссионерам уплачиваются комиссионные за доставленные на станцию партии свыше 1 000 пуд. в двойном, свыше 5 000 пуд. — в тройном размере; 4) если ссыпные пункты комиссионеров находятся далее 20 верст от станции, то оплата провоза устанавливается та же, что и в отношении владельцев зерна (см. п. 1 и 2).
Таким образом была нарушена вся система твердых цен, построенных на принципе франко-станция, и путем вытекавшего отсюда фактического повышения существовавших твердых цен, путем премий министерство пыталось усилить заготовку до введения разверстки.
Но сама по себе разверстка даже и с момента ее введения также еще не гарантировала успешного хода заготовок. И мы видим, что для гарантии ее успеха правительство продолжает нача-
201
тую и строит новую систему вспомогательных мероприятий. Прежде всего «льготные условия» заготовок, о которых мы только что говорили, постановлением министра земледелия от 3 января 1917 г. были продлены до 1 марта 1917 г.98 Кроме того, они были тогда же дополнены; уполномоченным было предоставлено право: а) в случае отсутствия на станциях и пристанях достаточных помещений для приемки хлебов устраивать не далее трех верст от станций и пристаней особые приемные склады и за доставку хлеба отсюда на станции и пристани платить особо не свыше двойной цены, установленной за гужевую перевозку; б) выдавать дополнительные вознаграждения до 5 коп. с пуда сельским, селенным и волостным обществам, крестьянским товариществам, их должностным лицам и кооперативам за труды по сбору и доставке в срок хлеба; в) тратить в среднем до 30 коп. с пуда за искусственную сушку хлеба, что позволяло принимать по твердым ценам более влажный хлеб; г) уплачивать дополнительно по 10 коп. с пуда зерновладельцам в тех губерниях, где разверстка произведена полностью или где уполномоченные обязались поставить необходимое количество хлеба без разверстки, за тот хлеб, который будет доставлен в срок, и притом сверх падающего по разверстке не менее как на 1 / ю этого разверсточного количества; д) кроме этих премий в целях успеха разверстки распоряжением от 17 декабря устанавливалось, что каждый уезд, который увеличит назначенное ему при поуездной разверстке количество не менее чем на 10 %, освобождается от будущей разверстки, если таковая по ходу вещей потребуется ".
Таким образом была развита широкая премиальная система, обращенная как к отдельным хозяевам, обществам, так и к целым уездам. Но наряду с премиями власть пытается обеспечить успех разверстки также известными угрозами. Если владельцы зерна отказываются сдать его в порядке разверстки по твердым ценам, уполномоченный может реквизировать запасы с понижением цены на 15 % и с вычетом из цены стоимости провоза.
Наконец, нужно отметить, что, по-видимому, для агитации в целях обеспечения успеха разверстки и ни для чего иного министр земледелия в различных своих распоряжениях о разверстке неоднократно подчеркивает и требует разъяснения этого населению, что 9/ю разверсточного хлеба идет на армию, защищающую отечество 10 .
с) Разверстка как мероприятие продовольственной политики и ее предпосылки. Рассматриваемая нами разверстка глубоко отличается от тех разверсток заготовки по губерниям, которые по взаимному соглашению устанавливались на совещаниях уполномоченных (см. выше). Если те разверстки устанавливались для руководства уполномоченным при их закупках хлебов на более или менее свободном рынке, то данная разверстка адресовалась и к населению. Государство не просто покупало, а принудительно хотело взять за установленную цену из различных районов определенные количества хлебов. Но одного желания государства было,
202
конечно, недостаточно. То обстоятельство, что государство хотело принудительно взять определенную долю запасов хлеба и оставляло остальные запасы хлеба в более или менее свободном распоряжении их владельцев, создавало резкий дуализм на рынке, создавало для владельцев хлеба возможность и стремление обойти постановление власти и более выгодно с частнохозяйственной точки зрения использовать запасы. Итак, прежде всего ясно, что разверстка по самому существу не отвечала интересам частного хозяйства. Кроме того, она была построена без достаточного соответствия с условиями сельского хозяйства в различных районах.
Данные по губерниям наряды сплошь и рядом совершенно не отвечали количеству товарного хлеба в них, то превышая это количество, особенно для ржи, то резко отставая от него, особенно для пшеницы. Сказанное отчасти подтверждается цифрами (в тыс. пуд.) |0':
Рожь Пшеница
Губерния
Полтавская
Область Войска Донского Саратовская
количество
товарного
хлеба
10 580 ч 10 113 Ч!3 404
назначено по разверстке
24 435 18 080 26 807
количество
товарного
хлеба
20 785 65 751 29 502
назначено по разверстке
13 463 16 605 3 779
Если мы далее сопоставим наряды на 4 основных хлеба с их избытками —недостатками в 1916 г. по 30 губерниям, на которые распространялась разверстка, то получим еще более ярк^ю картину, подтверждающую только что приведенные данные
Наряд
102.
Размер наряда
Избытки (+), недостатки (—), млн пуд.
В 9 губ. с наряд, до 10 млн пуд. 337,0 — 76,9
В 6 губ. » 10-25 млн. пуд. 114,9 +24,4
В 9 губ. » 25-40 млн. пуд. 273,6 4-194,6
В 6 губ. » 40 и более млн. пуд. 321,0 +317,2
Далее, отсутствие в Положении о разверстке определенных указаний на принципы ее в губерниях, уездах и волостях дало повод на местах вырабатывать самые разнообразные основания для разверстки, повело к исчислению повышенных норм потребления, к отказам от разверстки и к протестам против нее.
Наконец, необыкновенная быстрота, с какой пытались сверху провести разверстку, совершенно не соответствовала ни трудности дела, ни организованности населения и обрекала дело на неудачу. Разверстка, расходящаяся с экономическими интересами частного хозяйства, пытавшаяся иногда от хозяйства взять больше того, что оно обычно выбрасывало на рынок, чтобы пройти спешно, требовала слишком много предпосылок неэкономического порядка, предполагала наличие мотивов, расходящихся с частнохозяйственным интересом и побеждающих его. Нужно было иметь высококультурную массу с сильно развитым сознанием государствен-
**
203 -<»
ности. Нужно было глубокое чувство доверия к власти и готовности на самопожертвование со стороны масс. Но этих предпосылок не было. Сама власть, доселе не допускавшая свободу самоорганизации масс, вырывала почву для таких предпосылок. Поскольку же их не было и поскольку тем не менее в своей экономической политике власть уперлась в них, ее мероприятия неизбежно должны были окончиться крахом. Оставалось или признать этот крах, или действительно применить последнее средство — реквизицию.
Власть и сама, по-видимому, сознавала, что одного приказа, хотя бы и с угрозой реквизиции, недостаточно для осуществления разверстки. И она, как мы видели, пытается подействовать на экономический интерес населения, вводит разветвленную систему премий, разрушая ею же только что принятую систему цен и тем вступая на путь подрыва собственной же политики.
d) Ход разверстки. Ход разверстки вполне подтверждает только что высказанные положения 103. По официальным данным, из 30 губ. 9 согласились продолжать заготовку на прежних основаниях. На остальные 21 губернию падало по разверстке 506,5 млн. пуд. хлеба. Однако в них разверстали: губернские совещания — 450,1 млн. пуд., или 89 %, уездные совещания — 321,2 млн. пуд., или 63%.
Еще хуже дело обстояло в волостях. Из 3948 волостей 21 губернии у нас имеются сведения по 2070 волостям, или 52 % их. Эта цифра достаточно велика, чтобы по ней судить вообще о ходе разверстки в волостях. На 2070 волостей уездами было возложено 144,2 млн. пуд., а принято волостями — 118,2 млн. пуд., т. е. 82 %. Иначе говоря, всеми 3948 волостями было принято около 227 млн. пуд., или около 45 % центральной разверстки (т. е. от 506,5 млн. пуд.). Из 118,2 млн. пуд., разверстанных 2070 волостью, далее сельскими сходами этих 2070 волостей было принято всего 67,7 млн. пуд., что составляет 57,3 % принятого волостями количества. Следовательно, сельскими сходами всех 3948 волостей должно было быть принято около 135 млн. пуд., или около 27 % от 506,5 млн. пуд. по центральной разверстке. Что касается частных владельцев, то на них в 21 губ. по уездной разверстке пало 42,5 млн. пуд. Полагая, что это количество было разверстано целиком, общее количество принятого сельскими сходами и частными владельцами к разверстке хлеба нужно приравнять 117 млн. пуд., что составляет около 35 % количества по центральной разверстке. Но здесь необходимо сделать два замечания, чтобы не впасть в ошибку. Во-первых, и частные владельцы далеко не все количество, наверстанное на них, принимали. Так, по Мариупольскому уезду Екатеринославской губ. они приняли из 250 тыс. пуд. всего 12,7 тыс. пуд., или всего около 5 %; в Екатеринославском уезде частно-владельцы оказались в состоянии выполнить всего около 20 % разверстки 104. Во-вторых, разверстать наряды еще не значит заготовить их. И заготовка хлебов в действительности в свою очередь сильно отставала от разверстки.
Ход разверстки интересно далее рассмотреть с точки зрения
204
принципов, фактически положенных в основание ее. Эти принципы оказались в высшей степени разнообразны. Они различаются по районам, губерниям и волостям. Они различаются по хлебам и категориям владельцев. По данным экономического отдела Зем-
ского союза 105, принимая за случай каждое сообщение о примененном принципе разверстки (без различия хлебов), можно дать следующую картину принципов разверстки:
По некоторым волостям 33 уездов 13 губ
36, что дает 100 %
Число сообщений
Разверстка производится
по свободному избытку
Подесятинно
По валовому сбору
По общим ресурсам
По наделу
По некоторым уездам 11 губ
13, что дает 100 % В 8 случаях, т е. 61 %
В 3 случаях, т. е. 23 % В 1 счучае, т. е. 8 % В 1 » 8 %
6
25 1 3 1
16 %
70% 3% 8% 3%
Таким образом, картина получается действительно пестрая. Но все же разверстка в уезде совершается преимущественно по принципу свободных избытков, а в волостях — подесятинно, т. е. в волостях был применен в большинстве случаев самый несовершенный и несправедливый способ разверстки, вынуждавший мелкие хозяйства, прикупающие хлеб, покупать его еще и для несения хлебной повинности.
10. Регулирование заготовок после февральской революции до октябрьской (Государственная монополия хлебов)
1. Мероприятия переходного времени. Старый режим шаг за шагом усиливал свою регулирующую заготовки деятельность. Он не справлялся со своей задачей. Это послужило одной из очень важных причин его падения. И новая власть стала перед лицом глубокого продовольственного кризиса. «Наследие, которое мы получили, — говорил министр Временного правительства & И. Щинга-рев * на первом пореволюционном съезде уполномоченных в Пет^о-
* Шингарев Андрей Иванович (1869—1918) — министр Временного правительства, кадет, с 1907 г. — член ЦК партии кадетов. Окончил физико-математический (1891) и медицинский (1894) факультеты Московского университета. С 1895 г. — земский врач, заведующий земской больницей, заведующий санитарным отделением Воронежской губернской земской управы, в 1905—1907 гг. редактор газеты «Воронежское слово». Депутат II (20 февраля—2 июня 1907 г.) ж III (1 ноября 1907 г.—9 июня 1912 г.) Государственных дум от Воронежской губернии, IV Думы — от Петербурга. Товарищ председателя думской фракции кадетов. Автор аграрной программы партии кадетов (некоторые идеи см. в его кк_: Вымирающая деревня. Изд. 2. СПб., 1907). После Февральской революции 1917 г. — министр земледелия в первом составе (со 2 марта) и финансов — в составе первого коалиционного кабинета (с 5 мая) Временного правительства (см. примечание ** к с. 179). После ухода кадетской фракции из правительства 2 (15) июля — лидер кадетской фракции в Петроградской городской думе, член Предпарламента (официальное название со 2 (15) октября 1917 г. — Временный совет Российской
205
граде 5—9 мая 1917 г., — заключалось в том, что никаких хлебных запасов в распоряжении государства не осталось. Жутко сказать и страшно вспомнить, что в начале марта были минуты, когда оставалось хлеба на несколько'дней в Петрограде и Москве, и были участки фронта с сотнями тысяч солдат, где запасы хлеба оставались лишь на полдня» 10Ь. При таких условиях становятся понятными некоторые мероприятия переходного времени. Так, прежде всего известная уже нам Продовольственная комиссия Временного комитета Государственной думы и Совета рабочих и солдатских депутатов 2 марта предписывает на месте 107: не останавливая обычных закупок и получения хлеба по разверстке, немедленно приступить к реквизиции хлеба у крупных земельных собственников и арендаторов всех сословий, имеющих запашку не менее 50 дес, а также к реквизиции запасов хлеба у торговых предприятий и банков. Таким образом, на первых же днях революционная власть в регулировании заготовок использовала реквизицию как прямой путь получения хлеба. Однако ясно, что эта исключительная мера должна была дать свой тот или иной эффект лишь через некоторое время и что она могла явиться в качестве дополнительной, а не основной меры. Что же касается основной линии в ведении заготовок, то новая власть на первых порах продолжает прежнюю политику. 3 марта за подписью особоуполномоченного по заготовкам было разослано распоряжение энергично продолжать данное ранее поручение по заготовкам и поставкам . 9 марта министр земледелия продлил льготы по оплате хлебов, установленные министром Риттихом *, «впредь до выполнения уполномо-
республики) — совещательного органа при Временном правительстве, который (под названием Всероссийского демократического совета) был образован 20 сентября (3 октября) 1917 г. из 313 членов (из расчета по 15% от каждой фракции и группы Демократического совещания); третье коалиционное правительство увеличило число членов Предпарламента до 555, в том числе 135 эсеров, 92 меньшевика, 30 энесов, 75 кадетов, 58 большевиков (5 (18) октября ЦК РСДРП (б) принял решение о выходе большевиков из Предпарламента; распущен 25 октября (7 ноября) 1917 г.). Всероссийское демократическое совещание было созвано по решению эсеро-меньшевистских ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и исполнительного комитета Советов крестьянских депутатов в целях ослабления общенационального кризиса и укрепления позиций Временного правительства в составе 1582 депутатов, в их числе 532 эсера, 172 меньшевика, 136 большевиков, 55 трудовиков, просуществовало с 14 по 22 сентября (27 сентября—5 октября) 1917 г. и с образованием Предпарламента передало свои функции ему.
* Риттих Александр Александрович (1868—?) начал карьеру в Министерстве внутренних дел (по переселенческому делу), в 1903 г. перешел в Министерство финансов и написал три сводные работы по материалам Особого совещания о нуждах сельского хозяйства («Крестьянское землепользование», 1903; «Крестьянское дело», 1903; «Крестьянский правопорядок», 1904). В связи с этим была написана книга «Зависимости крестьянских хозяйств от общины и мира» (1903), в заключительной части которой Риттих дал свод мер, направленных на постепенное уничтожение общины путем облегчения «выхода из общинного землепользования и из общества». В 1905 г. перешел в Министерство земледелия и сделал там карьеру как один из главных проводников столыпинской земельной политики; в 1912 г. назначен товарищем министра земледелия. В момент обострения политического и продовольственного положения в ноябре 1916 г. назначен управляющим мини-
206
ценными данных им нарядов» и даже дополнил их правом уполномоченных по местным условиям назначать особые ссыпные пункты на любом расстоянии от-станции или пристани, оплачивая провоз к последним особо ,09. Но было совершенно ясно, что это продолжение в основах прежней продовольственной политики являлось неизбежной данью инерции движения и сложности общественно-экономических явлений. Одновременно же шла работа по установлению новых путей регулирования заготовок.
2. Руководящие идеи, легшие в основу регулирования заготовок новой властью. Если отправным пунктом политики заготовок в начале войны для старой власти было стремление дать возможность хорошего сбыта производителю, то эта идея, как мы видели, постепенно теряла свое обаяние и была уже давно оставлена. Со всей остротой теперь выдвинулся другой мотив: заставить производителя отдать продукт, чтобы обеспечить потребителя. Эту мысль, созревшую уже до революции, целиком восприняла новая власть. Но как это сделать? Ответ на этот вопрос давала вторая руководящая идея, которая сводилась к тому, что только через радикальные меры государственного регулирования можно улучшить дело заготовки и вообще продовольствия. Но чтобы найти в себе решимость усилить вмешательство .государства в дело заготовки и вообще в дело продовольствия, нужно было по крайней мере для себя объяснить неудачу регулирунэщих мер старой власти, мер, иногда очень смелых, как, например, разверстка. И эта неудача объяснялась. Причину ее с легкой душой видели прежде всего в том, что меры эти проводились именно старой властью. Теперь нарождалось новое демократическое государство, теперь на историческую сцену выступали массы, теперь государство, опирающееся на доверие самых широких кругов народа, представлялось морально всесильным или по крайней мере чрезвычайно могущественным. И нам поэтому кажется, что новая продовольственная политика вдохновлялась еще и третьей идеей, коренившейся в психологии руководящих кругов демократии всех оттенков, идеей мощи демократического государства. Под влиянием этой идеи мысль о возможности столкновения мероприятий государства с экономическими интересами тех или иных слоев народа, о возможной необходимости стать на путь резкого принуждения и крушения всей политики затемнялась, создавалась психология фанатической доброй веры в мероприятия государства и развитие государственного регулирования рассматривалось даже как некоторое завоевание революции.
3. Закон о передаче хлеба в распоряжение государства, предпосылки и факторы его ©существования. {Мероприятия сложносме-шанного регулирования). Закон о монополии на хлеб или о передаче хлеба в распоряжение государства, изданный 25 марта 1917 г., является основной мерой сложносмешанного (прямого и косвен-
стерства земледелия. На последней сессии Государственной думы в феврале 1917 г. изложил взгляды правительства на продовольственную проблему. После Октябрьской революции эмигрировал.
207
ного) регулирования заготовок за рассматриваемый период, хотя идея монополии зародилась значительно ранее по. Однако было бы ошибкой считать, что после революции фактически в жизнь была проведена именно та монополия, которая охарактеризована в законе. Подходя к действительности и регулирующим мероприятиям государства ближе и объективнее, мы решительно убеждаемся, что монополии хлеба у нас проведено не было, а была лишь тенденция к ней, тенденция, которая реально вылилась в довольно неудачной форме государственной монополии хлебной торговли. пЭта мысль, надеемся, станет очевидной из последующего изложи шя.
Согласно закону 25 марта, все количество хлеба, продшюль-ственного и кормового урожая прошлых лет, 1916 г. и будущего урожая 1917 г., за вычетом запаса, необходимого для продовольствия и хозяйственных нужд владельца, поступает, со времени взятия хлеба на учет, в распоряжение государства по твердым ценам и может быть отчуждаемо лишь при посредстве государственных продовольственных органов 111.
Отсюда ясно, что у нас законом устанавливалась до 1918/ 1919 сельскохозяйственного года именно монополия хлеба, так как передаче в распоряжение государства подлежал не только товарный хлеб, а весь, за вычетом необходимого для продовольствия и хозяйственных нужд владельца, количества его. Монополия на хлеб включала в себя и монополию хлебной торговли.
Итак, пред нами имеется декларация государства, что оно берет хлеб в свое распоряжение и тем самым не только устраняет вольный рынок с конкуренцией среди покупателей и среди продавцов, но и вмешивается в жизнь индивидуального хозяйства, ограничивая его потребление. Но чтобы эта декларация получила какое-либо содержание и силу, чтобы можно было даже только начать ее фактическое осуществление, требовался целый ряд предварительных мероприятий.
Некоторые из них носят характер предпосылок осуществления монополии. Сюда относятся мероприятия по: а) учету хлебов в каждом хозяйстве и Ь) нормировке потребления производителя. Из самого текста закона ясно, что, пока не произведен учет хлебов и не нормировано потребление владельцев хлебов, осуществление монополии невозможно. Циркуляр министра от 8 апреля 1917 г. прямо говорит, что до момента взятия на учет местными продовольственными органами хлеб подлежит обращению в прежнем порядке, т. е. по твердым ценам при казенных и частных покупках под угрозой реквизиции, с) Далее, чтобы начать осуществление декларации, нужно было определить те цены, по которым должно происходить отчуждение, d) Наконец, осуществление всех этих мероприятий предполагает сеть соответствующих организаций.
Другие мероприятия, необходимые для осуществления монополии, носят характер факторов и стимулов, побуждающих население к выполнению закона о монополии. Сюда относятся: твердые цены, соединяющиеся с угрозой реквизиции, меры агитации, снабжение деревни предметами необходимости.
208
Из сказанного видно, во-первых, что многие перечисленные мероприятии, хотя и в иной комбинации, уже встречались и до закона о монополии; во-вторых, что некоторые мероприятия, как, например, регулирование цен, фигурирует и в качестве предпосылки монополии, и в качестве стимула ее осуществления.
Посмотрим прежде всего, как же осуществлялись важнейшие предпосылки монополии.
*оа) Органы продовольствия. Выше мы уже ознакомились с характером органов, на которые пало проведение монополии. Мед-ленто организующиеся, недостаточно подготовленные по своему состлву, часто сменяемые населением и иногда не признающие самой монополии, эти органы были явно бессильны провести монополию в том духе, как этого требовал закон. В действительности так и оказалось. Прежде всего это обнаружилось в выполнении задачи учета хлебов и нормировки потребления владельцев их.
Ь) Нормировка потребления производителя и учет хлебов. Вопрос о нормировке потребления производящего населения распадается, собственно, на два момента: теоретическое установление норм и фактическое проведение их в жизнь. Насколько легко было определить нормы потребления, настолько трудно, больше того, невозможно оказалось проведение их на практике.
В законе 25 марта бьщи установлены определенные нормы отчуждения хлеба у его владельцев П2: а) для семян оставляется количество зерна в соответствии с размерами посевной площади хозяйства и средней густотой высева по данным Центрально-статистического комитета. Данные эти могут исправляться в соответствии с данными земской статистики. При севе сеялкой разбросной густота высева понижается на 20 %, рядовой — на 40 %. Ь) На продовольствие семьи владельца, служащих и рабочих, получающих от хозяина хлебное довольствие, оставляется по 1!/4 пуда на душу в месяц; для взрослых рабочих одиночная норма эта повышается до 11/2 пуда. Кроме того, оставляется крупы по 10 золотников на душу в день, каковая норма крупы может местными комитетами повышаться за счет потребления хлебов, с) Для прокорма скота в хозяйстве оставляется: для рабочих лошадей по 8 фунт, овса или ячменя или по 10 фунт, кукурузы на каждый день усиленной работы, требующей зернового корма. Для взрослого рогатого скота и свиней оставляется не более 4 фунт, зерна в день для каждой головы до появления подножного корма. Для молодого рогатого скота старше 1-го года норма понижается вдвое. Зерновой корм может заменяться в соответствующих отношениях жмыхами, отрубями или мукой. Установленные нормы прокорма скота могут быть уменьшены местными губернскими продовольственными комитетами в соответствии с местными условиями. Кроме того, по ходатайствам губернских комитетов министр мог изменить нормы потребления всех родов животных особого назначения, d) Наконец, в хозяйстве оставлялось на всякий случай 10 % исчисленной потребности его (в п. а, Ь, с).
14 Н. Д. Кондратьеь
209
Таковы нормы отчуждения хлебов, которыми в сущности ограничивалось потребление производителя. Но чтобы осуществить их, нужно было строго и точно учесть в каждом индивидуальном хозяйстве хлебные запасы и затем заставить владельца зерна отдать избытки их Однако произвести учет в 18,8 млн. хозяйств, произвести его явно в целях отчуждения избытков хлеба при крайне недоброжелательном отношении населения оказалось невозможным. В некоторых случаях население не допускало учета, вступая на путь эксцессов, иногда кровавых. В других — оно давало явно преуменьшенные показания о запасах, иногда преуменьшенные настолько, что, например, согласно учету в производящую, избыточную Тамбовскую губ. нужно было бы ввезти до урожая 1917 г. несколько миллионов пудов хлеба. Можно с уверенностью сказать, что попытки учета хлебов по индивидуальным хозяйствам весной и летом 1917 г. не дали в общем никаких положительных результатов пз. В этом отношении чрезвычайно показательны следующие данные упоминавшейся в 1-й главе анкеты Московского Совета рабочих депутатов, относящейся к концу весны—началу лета 1917 г.: число ответов (губерний) — 38, учет произведен удовлетворительно — 2, учет произведен неточно — 4, учет не произведен — 32.
Итак, в подавляющем большинстве случаев в начале лета 1917 г. учет произведен еще не был. Реже он произведен неточно и еще реже он произведен удовлетворительно.
Ожидали нового урожая, надеясь взять на учет его. Однако практически учет и осенью не дал реальных результатов. Но если так, то в действительности монополия хлеба не могла осуществиться и не была осуществлена. Продовольственная организация ни центральная, ни местная не знала точно, у кого и сколько есть хлеба, подлежащего передаче в распоряжение государства. Вот почему вопреки духу закона о монополии заготовки на местах по существу велись и могли вестись лишь на прежних основаниях лицом к лицу с массовым неопределенным держателем хлеба.
с) Цены. Что касается последней важнейшей предпосылки осуществления монополии — установления цен, то юридически и отчасти фактически это условие, согласно предыдущей практике, мыслимо было осуществить. Но, во-первых, не вполне (см. ниже), во-вторых, осуществление это было лишь одним из необходимых условий, далеко не достаточным для осуществления монополии.
Итак, предпосылок для осуществления монополии, а следовательно, и самой монополии на хлеба, собственно, не было. Из упоминавшейся уже анкеты Московского Совета рабочих депутатов можно получить по этому вопросу следующие интересные цифры 114: число ответов (губерний) — 33, закон о монополии проведен — 1, закон о монополии проведен частично — 6, закон о монополии проводится — 23, не проведен и не проводится — 3.
Таким образом, в начале лета 1917 г. только один ответ констатирует, что монополия проведена. Большая часть ответов отмечает, что монополия лишь проводится. Но так как и позднее, как мы уже
210
отмечали, предпосылки монополии реализованы не были, то не было и монополии. Ныло лишь стремление ее осуществить, и были осуществлены отдельные ее элементы. И прежде всего в фактическом порядке более или менее осуществились монополии хлебной торговли, по крайней мере легальной хлебной торговли, хотя эта монополия и не являлась основной, прямой целью закона. Ее осуществление тесно связано с организацией заготовительного (и, как увидим ниже, распределительного) аппарата.
d) Твердые цены, реквизиции и запреты вывоза как стимулы осуществления монополии. Таким образом, монополия, как правовая норма, налагающая на население обязанность, по своей природе близкую к воинской и другим повинностям, — сдать избытки хлебов государству, правовым и хозяйственным сознанием населения воспринята не была. И поэтому она не могла служить мотивом его поведения, мотивом, толкающим население к сдаче хлеба государству. Учет хлебов и нормировка потребления производителя не удались. При таких условиях со стороны государства требовалось выдвинуть дополнительную систему мотивов, побуждающую население к восприятию и выполнению закона о монополии. К числу таких мотивов нужно отнести прежде всего твердые цены, соединенные с угрозой реквизицией, а затем и самую реквизицию.
Еще до закона о монополии, а затем и при монополии владельцы хлеба обязаны были отчуждать его кому бы то ни было не иначе как по твердой цене. При таком положении теоретически казалось ясно, что у населения не было мотивов предпочитать сдачу хлеба частным лицам сдаче его государству и, следовательно, твердая цена оказывалась как бы стимулом осуществления'монополии. Но фактически широко практикуемый обход твердых цен и наличность нелегального вольного рынка создавали как раз обратную мотивацию, т. е. толкали население воздерживаться от сдачи хлеба государству и предпочитать ей сдачу хлеба вольным частным покупателям. Это, во-первых. А во-вторых, корень зла заключался в том, что у населения не было стремления вообще сдавать хлеб и в таком случае твердые цены, как таковые, оказывались или фактором неактуальным, или, скорее, даже отрицательным, усиливая у населения предрасположение задерживать хлеб у себя.
Очевидно, что наряду с политикой твердых цен нужны были меры, которыми население побуждалось бы к отчуждению хлеба, и притом к отчуждению по твердым ценам. Такими мерами в руках государства оказались прежде всего угроза реквизицией и реквизиция. И если в твердых ценах как в стимулах заготовки нельзя видеть ни карательного, ни наградного элемента, то в реквизициях определенно выдвигается именно карательный момент.
Закон 25 марта и инструкция 3 мая 1917 г. определенно говорят, что в случае обнаружения скрываемых хлебных запасов, подлежащих сдаче их государству, запасы эти отчуждаются по половинной твердой цене; в случае же отказа от добровольной сдачи нескрываемых хлебных запасов они отчуждаются принудительно. Однако
211
если и можно говорить о применении этих норм на местах в течение весны и лета 1917 г., то лишь как о единичных случаях.
, Между тем растущие затруднения по заготовкам требовали исключительных мер. И в циркуляре от 20 августа 1917 г. министр продовольствия предписывает принять эти исключительные меры вплоть до вооруженной силы и взять хлеб прежде всего у крупных владельцев, а равно от производителей ближайших к станциям селений По. Далее, постановлением Временного правительства от 27 августа министру продовольствия было предоставлено право, по истечении установленных им для сдачи хлеба сроков, реквизировать этот хлеб с понижением твердой цены, доводя это понижение до 30 % пь. Таким образом, к осени центр приходил к сознанию необходимости усилить меры принудительного характера по отчуждению хлеба. Но на практике эти меры при том состоянии продовольственных органов, в каком они находились, и при том общеполитическом состоянии страны, какое она переживала, не получили последовательного развития и не дали заметного результата.
К числу стимулов осуществления монополии нужно, далее, отнести запреты частного вывоза и стеснения частных перевозок хлебов.
Приказом министра продовольствия * от 25 июля 1917 г. устанавливалось, что отправка по железнодорожным и водным путям хлебных грузов в районах действия закона от 25 марта допускается лишь распоряжением министра продовольствия, соответствующих губернских (областных) продовольственных управ или лиц и учреждений, ими на то уполномоченных, и притом исключительно в адрес губернских (областных) управ или уполномоченных Министерства продовольствия, а также интендантских учреждений (при внутригубернских перевозках — в адрес уездных и волостных продовольственных управ) П7. Таким образом налагался запрет не только на частный вывоз, но и на частные перевозки вообще.
Эти меры, казалось бы, должны были убить у населения всякие возможности и стимулы к частноторговому хлебному обороту и тем побудить его к выполнению закона о монополии. Однако указанные стеснения при новой обстановке уже утрачивают прежний актуальный характер. Как увидим ниже, фактически по состоянию транспорта и правил, его регулирующих, частные перевозки хлебов были в это время уже и без того крайне затруднены. Поэтому запреты частного вывоза и перевозок лишь оформили фактическое положение.
Но в таком случае и значение этих мероприятий для осуществления монополии становилось малозначащим.
* В июле—августе 1917 г. (в составе второго коалиционного правительства, просуществовавшего с 24 июля (6 августа) до кризиса, связанного с мятежом генерала Л. Г. Корнилова, 25 августа (7 сентября) 1917 г.) им был представитель партии народных социалистов А. В. Пешехонов.
212
е) Меры агитационного характера. Насколько слабо развит был в февральский период революции момент государственного принуждения в деле заготовок, настолько гипертрофированное развитие получил момент агитации как фактор продовольственной политики, как фактор осуществления и хлебной монополии. С первых дней революции к производящей деревне были обращены десятки воззваний и председателя Государственной думы, и министра земледелия, и Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и т. д.П8 Одновременно на места посылается множество агитаторов, «Всех, кого только можно было послать на места, — говорил министр А. И. Шингарев, — мы разослали для того, чтобы внушить населению, какой страшной опасности подвергается все дело продовольствия государства, дело обороны и все дело свободы страны. Независимо от этого мы попытались привлечь всех, кого только можно было, и я обратился недели полторы назад к Верховному главнокомандующему, к главнокомандующим на фронтах, чтобы они командировали из своих полковых комитетов уроженцев тех губерний, в которых есть хлеб. . . Я не пропустил ни одной крупной делегации с фронта, которых очень большое количество являлось к Временному правительству, с каждой из них я беседовал, просил передать^ товарищам их — солдатам просьбу писать письма на родину для побуждения возить хлеб. . .» 119 Целям агитации должен был служить и^нститут эмиссаров. В тех же целях при Министерстве продовольствия была учреждена особая агитационная комиссия из представителей Советов * рабочих и солдатских депутатов, Советов крестьянских депутатов, Совета Всероссийских кооперативных съездов **, Центрального бюро профессиональных союзов, Главного земельного комитета и др. Той же цели должны были служить на местах при продовольственных комитетах Делегатские комиссии (Делегаткомы), состоящие из делегатов воинских частей и делегатов потребляющих губерний 12°.
Таким образом, агитация, освещая населению положение продо-
* В ходе Февральской революции созданные повсеместно, на базе опыта революции 1905 — 1907 гг., Советы явились органами революционно-демократической диктатуры пролетариата и крестьянства. В отличие от 1905 г. создавались, как правило, единые Советы рабочих и солдатских депутатов (губернские, уездные, волостные). Депутаты избирались на общих собраниях на предприятиях, в воинских частях, на сельских сходах. Первым (27 февраля) был создан Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов, который фактически взял на себя роль Всероссийского Совета. К марту 1917 г. только в губернских, уездных городах и промышленных центрах действовало около 600 Советов рабочих и солдатских депутатов. Накануне Октябрьской революции в стране было 1429 Советов солдатских депутатов и 455 Советов крестьянских депутатов. См.: Андреев Л. М. Советы рабочих и солдатских депутатов накануне Октября. М., 1967; Ерицян X. А. Советы крестьянских депутатов в Октябрьской революции. М., 1969; Морозов Б. М. Партия и Советы в Октябрьской революции. М., 1966; Советы в первый год пролетарской диктатуры. М., 1967.
** Совет Всероссийских кооперативных съездов избран на Всероссийском кооперативном съезде (Москва, 25—27 марта 1917 г.) для руководства «неторговой» деятельностью кооперативных организаций. См.: Степанский А. Д. История общественных организаций дореволюционной России. М., 1979. С. 75.
213
вольственного дела, естественно призвана была в этот период будить в массовой психологии совокупность очень высоких моти вов, как охрана завоеваний революции, спасение свободы и родины, помощь армии, и играть щд этих мотивах. Нет сомнений, что некоторую вспомогательную роль при умелом ее направлении она могла бы сыграть. Но когда речь идет о хозяйственных интересах, об экономической политике, роль мотивов морально-политического характера остается очень ограниченной, и тем ограниченнее, чем ниже духовный уровень масс.
I) Регулирование снабжения населения предметами первой необходимости как стимул к улучшению хода заготовок. С точки зрения экономической политики гораздо большие ожидания в смысле побуждения населения к усиленной сдаче хлеба можно было связывать с организацией снабжения населения предметами первой необходимости. Лозунг о необходимости такого снабжения, выброшенный общественными кругами еще перед революцией, становится одним из самых популярных после нее как в центре, так и на местах.
При этом среди сторонников намечаются два течения: более крайнее радикальное и более умеренное. Первое, представленное главным образом экономическим отделом Совета рабочих и солдатских депутатов и сформировавшееся преимущественно из наиболее радикальной части третьего элемента Союза городов во главе с В. Г. Громаном *, связывает мысль о снабжении населения предметами первой необходимости с идеей урегулирования и рационализации всего народного хозяйства в целом. Второе, более умеренное и представленное главным образом кооперативами и либеральными демократическими элементами правительственных органов и общественных кругов, не идет так далеко, считает невыполнимым лозунг урегулирования и рационализации всего народного хозяйства и выдвигает ряд более скромных и реалистических мер. Временное правительство встало на второй путь.
Уже 28 марта 1917 г. Временное правительство признало своей обязанностью приступить к установлению твердых цен на предметы первой необходимости и к доставке их населению. Для выяснения условий этого снабжения 24 апреля была учреждена особая комиссия под председательством проф. В. Я. Железнова **, кото-
* Громан Владимир Густавович (1874—1932 (?)) — русский советский экономист. В 90-х годах участник марксистских кружков, в годы революции 1905— 1907 гг. — меньшевик. В 1909—1910 гг. заведовал статистическим бюро в Пензе. В 1916 г. — председатель Союза городов, представитель промышленности и торговли. В 1918 г. — председатель Северной продовольственной управы. Позднее работал в Госплане СССР. Автор ряда научных исследований, основанных на признании закономерности наличия товарно-денежных отношений в переходный период к социализму. Репрессирован по делу так называемой «контрреволюционной организации меньшевиков» в 1930 г. О деятельности Громана в 1916 г. см.: Китанина Т. М. Война, хлеб и революция. С. 170, 184.
** «Комиссия для выяснения условий снабжения населения предметами широкого потребления» ставила перед собой задачу изучения вопроса о регулировании твердых цен на предметы широкого потребления. Просуществовала 3 месяца,
214
рая, однако не дала каких-либо практических результатов своей работы 121. Постановлением от 7 июля «О приступе к организации снабжения населения тканями, обувью, керосином, мылом и другими продуктами и изделиями первой необходимости» Временное правительство поручило вытекающую отсюда работу министру * продовольствия . Последний получил право производить заготовку указанных предметов, устанавливать правила их распределения и привлекать к этой деятельности органы продовольствия. В дальнейшем права Министерства продовольствия, главным образом в области снабжения тканями (постановление от 25 августа 1917 г.), были расширены; однако права регулировать цены оно не получило.
Министерство смотрело на организацию снабжения с двух точек зрения. Во-первых, с точки зрения удовлетворения насущнейшей нужды населения, во-вторых, с точки зрения стимулирования заготовок. Поэтому оно и стремилось направлять предметы необходимости преимущественно в производящие губернии. Однако оно никогда не вставало на путь непосредственного обмена предметов необходимости на хлеб.
Основное объективное препятствие для этой работы по снабжению крылось в недостатке предметов необходимости, поглощаемых прежде всего аркий, и затем в новизне и трудности дела.
Не останавливаясь hV деталях вопроса, приведем несколько итоговых сведений о результатах работы министерства по снабжению
В области снабжения тканями Министерство продовольствия брало в свое распоряжение из общего производства сначала 50 %, а затем 60 % хлопчатобумажных тканей, остающихся за покрытием нужд армии. И с начала июля до 15 октября по 10 разверсткам оно распределило около 120 251 тыс. арш. Работа министерства была прервана, когда оно готовилось взять в свои руки все 100 % хлопчатобумажных тканей за покрытием нужд армии, распространить свое влияние на другие сорта тканей и путем переговоров с интендантством надеялось увеличить количество тканей, остающихся для населения, за счет урегулирования потребления армии I?3.
В области снабжения населения нитками, обувью, мылом, керосином, спичками и другими предметами первой необходимости работа министерства или имела подчиненное пред специальными органами значение, или находилась к Октябрьской революции еще только в стадии подготовки. И здесь сделано было относительно немного.
не дав практических результатов. См.: Вестник Временного правительства, 7 мая 1917 г.; Волобуев П. В. Экономическая политика Временного правительства. С. 447.
Железное Владимир Яковлевич (1869—1933) — русский экономист буржуазно-демократического направления. Стоял на позициях трудовой теории стоимости и теории предельной полезности, разделял точку зрения ряда экономистов о том, что эти две теории дополняют друг друга. После Октябрьской революции работал в Наркомфине.
* А. В. Пешехонов.
215
Несколько особое положение занимает снабжение населения металлами и сельскохозяйственными машинами, которыми еще до революции было занято особое делопроизводство Министерства земледелия. За все время было отпущено пудов металла для нужд
населения 124:
В том числе
Всего для с-"х- машиностроения
Для сельского населения
С 1 февраля по 1 октября 1916 г. 1 162 837 869 580 293 257
С 1 октября 1916 г. по 1 января 1917 г. 1 320 040 993 580 326 460
С 1 января по 1 марта 1917 г. 194 800 194 800 -
С 1 марта по 1 октября 1917 г. 5 Ю7 12Г. 1 402 840 3 268 886 В том числе отпущено с 1 марта
по 1 октября обрезков -Vi 1 636 — 541 636
Всего 7 784 803 3 460 800 3 888 603
Иначе говоря, после революции снабжение металлами было значительно усилено.
В области снабжения населения сельскохозяйственными машинами и сноповязальным шпагатом Министерству земледелия, а затем Министерству продовольствия пришлось ввиду падения отечественного производства базироваться на иностранном импорте. В июне—июле 1916 г. было заказано в Америке, Швеции и Англии 108 000 уборочных машин и 912 500 пуд. шпагата. Всего к осени 1917 г. прибыло и отправлено на места 71 928 машин и 891 263 пуд. шпагата.
В 1918 г. министерство предполагало использовать 31 472 уборочные машины, оставшиеся от заказа на 1917 г., и, кроме того, оно вновь заказало 71 300 уборочных машин и значительное количество других орудий производства, а также 900 тыс. сноповязального шпагата ,25.
Из сказанного видно, что деятельность по снабжению населения предметами первой необходимости в министерстве еще только начинала развиваться и в силу чисто объективных причин, как, например, недостаток этих предметов, она не могла дать внушительный эффект и оказать существенное влияние на ход заготовок.
4. Заготовительная политика продовольственных органов и отношение их к кооперативному и частноторговому аппарату (Мероприятия прямого регулирования). Итак, отсутствие массового сознания о необходимости неуклонно выполнять требование закона о сдаче избытков хлеба, отсутствие или, вернее, невозможность широкого развития принудительных мер, гарантирующих выполнение требований закона, паллиативный характер агитационных мер и мер по снабжению населения предметами первой необходимости, — все это решительно говорило о том, что объявление хлеба достоянием государства нисколько не гарантировало фактического получения этого хлеба. И как это ни странно, но экономически вопрос о заготовках ставился теперь в ту же плоскость, в какой он стоял до монополии: успех заготовок сводился к тому, насколько продовольственные органы сумеют своей политикой закупок хлеба
216
у населения обеспечить заготовку. Отсюда ясно, какое огромное значение и при законе о монополии получает орган-изация этой закупки, организация заготовительного аппарата и его деятельность — эти меры прямого регулирования заготовок.
Изучая эту деятельность, мы видим, что между направлением политики центрального органа и фактическими действиями местных организаций существует далеко не полное согласие. Центр стоит на точке зрения всемерного усиления заготовительного аппарата. Он находит, что к исполнению заготовительных функций должен быть привлечен на комиссионных началах кооперативный и частноторговый аппарат, в особенности объединения того и другого. Такое привлечение не предписывалось, но допускалось законом от 25 марта (ст. 22, Прилож. 1 к отд. 1). Министерство в инструкциях от 17 апреля и 3 мая 1917 г. еще более определенно заявило об этом, установило тип нормального договора и размер комиссионного вознаграждения ,26.
Таким образом, министерство, во главе которого стояли в это время и виднейшие кооператоры *, признало необходимым настойчиво проводить мысль, к очевидности которой пришло и старое правительство, — мысль о невозможности проводить заготовку силами только государственных ихдаже государственных и кооперативных организаций, о необходимости использовать и частноторговый аппарат.
На местах же под влиянием политической борьбы, недостаточного сознания трагизма в положении государства и других факторов окрепло настроение недоверия к частноторговому аппарату, а иногда даже и к кооперативному. Это влекло за собой все большее и большее отстранение частноторгового аппарата от заготовок и бюрократизацию работающего государственного аппарата ,2/. По данным анкеты Московского Совета рабочих депутатов, вопрос об участии кооперации в продовольственной работе освещается следующими цифрами.
Из 31 ответа на вопрос 9 констатируют, что кооперация участвует в заготовках и распределении, 6 отмечают общим образом, что кооперация участвует, 2 — что кооперация делегирует представителей, 16 — что кооперация не участвует в деле. Ясно, что последняя цифра говорит о чрезвычайно слабом привлечении даже кооперации к работе .
Министерство делает попытки предохранить заготовительный аппарат от этой бюрократизации и усилить его опытными техническими силами. Уже 2 июня министр продовольствия телеграммой на места просит принять срочные меры к лучшей организации ссыпных пунктов, причем для этого в первую очередь должны быть привлечены кооперативы. В четвертую сессию Общегосударственный продовольственный комитет, обсуждая вопрос о реализации
* Министерство продовольствия формируется в составе первого коалиционного правительства (см. примечание ** к с. 179); его возглавлял А. В. Пешехонов, должность товарища министра исполнял В. Н. Зельгейм.
217
урожая 1917 г., вынес ряд постановлений в том же духе 12у. В соответствии с этим издается 27 июля циркуляр министерства, предлагающий озаботиться сиевременно усилением заготовительного аппарата, путем привлечения частноторговых организаций сверх привлечения организаций кооперативных и общественных 13и. Но еще более решительной является в этом отношении телеграмма от 27 августа 1917 г. за подписью министра-председателя Керенского * и товарища министра продовольствия Зельгейма. В ней, между прочим, говорится: «Категорически предписываем: безотлагательно мобилизовать весь ссыпной аппарат. Привлечь организации местной торговли, мукомолья и отдельные солидные фирмы наряду с кооперативами» 13В этом направлении повел политику и заменивший в это время А. В. Пешехонова ** новый министр продовольствия С. Н. Прокопович.
* Керенский Александр Федорович (1881 — 1970). В 1904 г. окончил юридический факультет Петербургского университета; адвокат. Депутат IV Государственной думы (15 (28) ноября 1912 г.—6 (19) октября 1917 г.). В Думе некоторое время примыкал к группе трудовиков и был ее председателем. С марта 1917 г. — эсер. В годы первой мировой войны — социал-шовинист. После Февральской революции в составе Временного правительства: министр юстиции (со 2 (15) марта), военный и морской (в первом коалиционном кабинете), министр-председатель, а также военный и морской (во втором коалиционном кабинете), министр-председатель Совета пяти («Директории») с 1 (14) сентября, министр-председатель и верховный главнокомандующий (в третьем коалиционном кабинете с 25 сентября (8 октября)). После Октябрьской революции вел борьбу против Советской власти, возглавлял с генералом П. H. Красновым первую попытку вооруженной контрреволюции 26—31 октября (8—13 ноября) 1917 г., 1 (14) ноября бежал на Дон, в 1918 г. эмигрировал.
** Пешехонов Алексей Васильевич (1867—1933) — русский статистик, буржуазный общественный деятель и публицист; работал в области земской статистики нескольких губерний. В 90-х годах — либеральный народник; с 1904 г. — член редакции журнала «Русское богатство»; сотрудничал в либерально-монархическом журнале «Освобождение» и газетах эсеров «Революционная Россия» и «Сын отечества». С 1906 г. — один из основателей и руководителей партии «народных социалистов» (энесов), после слияния ее с трудовиками (июнь 1917 г.) — член ЦК Трудовой народно-социалистической партии, издатель ее газеты «Народное слово». Обосновывал необходимость буржуазной национализации земли (переход земли в собственность народа с передачей ренты государству; см., в частности, работы: «Аграрная проблема в связи с крестьянским движением», «Земельные нужды деревни и основные задачи аграрной реформы» и др.). После Февральской революции — член Исполкома Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов, член Совета Главного земельного комитета (о котором см. ниже). Министр продовольствия Временного правительства в составе первого (с 5 (18) мая) и второго (с 24 июля (6 августа) 1917 г.) коалиционных кабинетов. Затем — товарищ председателя Предпарламента (см. примечание к с. 205). После Октябрьской революции вел борьбу против Советской власти, в 1922 г. был выслан из страны, жил в Риге, Праге, Берлине. Неоднократно обращался с просьбой о разрешении вернуться в СССР. С 1927 г. — консультант торгпредства СССР в Прибалтике. Похоронен в Ленинграде.
Главный земельный комитет при министре земледелия создан Временным правительством 21 апреля 1917 г. «для подготовки земельной реформы и для разработки неотложных временных мер, впредь до разрешения земельного вопроса Учредительным собранием». Бессменный председатель комитета — профессор А. С. Пос-ников (управляющий Крестьянским банком, член IV Государственной думы, председатель ее финансовой комиссии, прогрессист), товарищи председателя — С. Л. Маслов (эсер), В. И. Анисимов (энес); членами комитета в разное время
218
И довольно скоро выяснилось, что необходимы коррективы намеченной первоначально продовольственной организации, необходимы дополнительные организационные мероприятия. Так, для ускорения организационного процесса, для установления более тесной связи мест с центром и для урегулирования дела продовольствия на местах уже 29 апреля 1917 г. учреждается институт эмиссаров с большими полномочиями 36. Далее была принята идея образования областных продовольственных органов . Наряду с этим центром была принята наметившаяся тенденция образования связи между различными ступенями продовольственных органов путем установления представительства низших органов в высших 38. Была установлена связь между органами районов потребления и районов производства: представители первых могли включаться в органы районов производства с правом совещатель-ного голоса .
К осени 1917 г., обратив свое главное внимание на организацию заготовок и под влиянием несомненного разочарования в коллегиальном начале в дел^^аготовок, Министерство продовольствия частью намечало, частью осуществило ряд других организационных мероприятий. Во-первых, оно ввело институт особоуполномоченных, объединив под ведением каждого из назначенных 4 лиц группу производящих губерний и снабдив их широкими полномочиями в целях усиления заготовок 40. Далее, в, министерстве возникает мысль о необходимости разделения функций по заготовкам от функций по распределению и о передаче заготовительных функций из рук комитетов в руки губернских уполномоченных, по крайней мере там, где дело заготовок стоит неудовлетворительно41. В таком случае за местными комитетами должно было сохраниться главным образом лишь заведование распределением. Намечается затем необходимость ограничения роли в продовольственном деле волостных организаций 42. Министерство надеялось на осуществление этих положений полностью при передаче дела продовольствия в руки органов местного самоуправления, к каковой передаче оно усиленно готовилось.
5. Октябрьская революция и продовольственная организация после нее
Октябрьская революция помешала осуществлению этих начинаний. После переворота продовольственная организация вступает в острокритический период. В то время как большинство центральных ведомств тотчас после переворота прекратили работу, Министерство продовольствия продолжало ее, признавая продовольственное дело вне политической борьбы43. На эту же точку зрения встали и его местные органы. Представители Советской власти некоторое время держались по отношению к продовольственным
183
органам более или менее пассивно. Однако во время заседания Всероссийского продовольственного съезда (18—21 ноября 1917 г.) Министерство продовольствия было занято представителями Советской власти *, что вызвало прекращение работ его служащими. После этого начался мучительный и длительный процесс формирования центральной продовольственной власти44. Образовывались различные ее комбинации вплоть до диктатуры (Троцкого) и умирали. После февраля 1918 г. высшая продовольственная власть постепенно сосредоточивается в руках комиссара но продовольствию 45.
Этот порядок окончательно оформляется декретом от 13 и 27 мая 1918 г.46 С этого момента Советская власть вступает на путь решительного централизма, предоставляя комиссару исключительные полномочия. Политика эта диктовалась тем, что за время длительного кризиса центральной продовольственной власти обнаружилась глубокая дезорганизация продовольственных органов и их деятельности на местах. Она выразилась в том, что непрестанно колеблющийся центр и его распоряжения вполне естественно игнорируются, почти в каждой губернии и уезде существуют «свои нравы» и «обычаи»; местные интересы превалируют над интересами государственными47 и т. д. Декрет 13 и 27 мая сосредоточивает всю полноту власти в деле продовольствия и снабжения населения предметами первой необходимости в руках Комиссариата продовольствия **. Для выработки планов распределения предметов первой необходимости, заготовки сельскохозяйственных продуктов и товарообмена и для согласования действий организаций, ведающих снабжением, при Комиссариате продовольствия учреждается особый совещательный орган — Совет снабжения *** из представителей Высшего Совета Народного Хозяйства, ведомств и Центрального союза потребительных обществ ****. Причем план распределения тех предметов необходимости, регулиро-
* Постановлением II Съезда рабочих и солдатских депутатов от 26 октября (8 ноября) 1917 г. об образовании Совета народных комиссаров «для управления страной, впредь до созыва Учредительного собрания», народным комиссаром по делам продовольствия был назначен Иван Адольфович Теодорович (1875— 1937), член РСДРП с 1895 г., в 1917 г. — заместитель председателя Петроградской городской думы.
** Народный комиссариат продовольствия образован по декрету от 26 октября (8 ноября) 1917 г. на базе Министерства продовольствия. Занимался заготовкой и распределением в общегосударственном масштабе продовольствия и продуктов первой необходимости. В связи с отменой натурального продналога был упразднен в мае 1924 г. Подробнее см.: Бабурин Д. С. Наркомпрод в первые годы Советской власти//Исторические записки. М., 1957. Т. 61; Четвертая годовщина Нарком-прода. Сб. статей. М., 1921; Коржихина Г. П. История и современная организация государственных учреждений СССР. 1917-1972. М., 1974. С. 73-75.
*** Совет снабжения при Комиссариате продовольствия образован в 1918 г. для выработки планов заготовок сельскохозяйственных продуктов, товарообмена и распределения предметов первой необходимости, а также согласования действий всех организаций, ведающих снабжением.
**** Центральный союз потребительских обществ (Центросоюз) создан в 1918 г. на основе реорганизованного Московского союза потребительских обществ (1898 г.).
184
ванне производства которых находится в руках Высшего Совета Народного Хозяйства, утверждается, а равно цены на все предметы первой необходимости устанавливаются Народным комиссариатом продовольствия по соглашению с Высшим Советом Народного Хозяйства.
Как было указано, местные продовольственные органы после Октябрьской революции пережили сильные потрясения. Однако до окончательной ликвидации Министерства продовольствия и даже некоторое время после этого они существуют в общем в прежнем виде.
В это время на местах наблюдаются лишь отдельные случаи устраненеия прежнего состава продовольственных комитетов и захвата их аппарата в руки Советов. Однако 21 декабря 1917 г. из центра была разослана всем Советам телеграмма о реорганизации местных продовольственных органов 48. Телеграмма предписывала образовать при Советах продовольственные комиссии, которые должны взять под свой контроль продовольственные комитеты, вливая в исполнительные органы последних своих уполномоченных. В дальнейшем же все продовольственные органы, согласно телеграмме, должны перейти всецело в ведение Советов. Эта телеграмма усилила ичсанкционировала начавшуюся стихийную ликвидацию на местах продовольственных комитетов, по крайней мере в отношении руководящих элементов их. Декрет от 27 мая 1918 г., появившийся в развитие декрета от 13 мая, централизуя дело снабжения в руках комиссариата, наметил и реорганизацию местных продовольственных органов. Декрет сохраняет уездные, губернские, областные, городские и волостные, сельские и заводские продовольственные комитеты. Причем уездные комитеты по нему состоят из уездного комиссара продовольствия, избираемого уездным Советом рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и утверждаемого губернским комиссаром продовольствия, из коллегии по выбору уездного комиссара и утверждению исполнительного органа уездного Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Комитет действует под контролем уездного Совета рабочих и крестьянских депутатов. Аналогично этому с некоторыми видоизменениями строятся губернские и областные комитеты. Городские комитеты строятся на основаниях, утверждаемых городскими Советами, и они находятся в подчинении губернского комиссара продовольствия. Во все упомянутые местные органы народный комиссар может делегировать своих представителем с правом приостанавливать исполнение решений комитетов *. К предметам ведения областных, губернских, уездных, городских комитетов относится неуклонное осуществление хлебной монопо-
* По отношению к уездным комитетам, отпускающих хлеб губерний, это положение формулировано иначе: «Народный комиссариат продовольствия делегирует в каждый уездный прод. ком. отпускающих хлеб губерний с правом решающего голоса от одного до половины общего числа членов прод. ком. из списка кандидат тов, рекомендованного профессиональными союзами рабочих и советскими организациями потребляющих губерний и партиями, стоящими на советской платформе». — Прим. авт.
185
лии, исполнение нарядов комиссариата, распределение предметов первой необходимости. Волостные, сельские и заводские комитеты учреждаются в целях организации распределения и наблюдения за деятельностью заготовительных контор в тех-местностях, где еще не достигнуто объединения населения кооперативами и где Советы рабочих и крестьянских депутатов не берут на себя непосредственно дело распределения продуктов. Строение их декрет не определяет.
Итак, Советская власть в значительной степени осуществила намечавшиеся министерством Временного правительства реформы. Она усилила в продовольственной организации единоличную власть комиссаров и отстранила от заготовок волостные органы. Она ввела в состав членов продовольственных органов производящих районов представителей потребляющих местностей и центра. Но, кроме того, она ввела своеобразный принцип «политической благонадежности» для работников продовольственного дела. Обращает на себя внимание отсутствие в декретах указаний на размер прав и полномочий местных органов. Но если в эпоху царского режима такое умолчание означало бесправие местных организаций и произвол сверху, то теперь фактически это означало развязывание рук местных представителей власти и произвол снизу.
Глава вторая РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАГОТОВОК
А. Мероприятия прямого регулирования заготовок
1. Политика заготовок в первое время войны
Хотя урожай 1914 г. по сравнению со средним за пятилетие 1909—1913 гг. и был пониженный, но очень незначительно: урожайность зерновых хлебов оказалась ниже средней всего на 9 %, а валовой сбор — на 5 % 49. Резкое сокращение экспорта за границу вполне и с избытком компенсировало этот недобор хлебов по сравнению со средним сбором их за предшествовавшее пятилетие. Отсюда понятно, что деловые хозяйствующие круги в области товарного оборота хлебов с началом войны были обеспокоены мыслью — удастся ли успешно и полностью реализовать урожай 1914 г., были заняты мыслью об отыскании новых рынков для хлебов взамен утерянных. Наступившая в начале войны некоторая депрессия цен и опасение дальнейшего их понижения побудили многие кредитные учреждения даже усиленно развивать ссудные операции, чтобы дать возможность производителю выждать время и избежать реализации урожая при пониженной конъюнктуре.
Настроению деловых хозяйственных кругов вполне отвечало
186
мнение широких общественных слоев населения. Если судить по данным текущей прессы, то становится ясно, что в обществе не было и мысли о каких-либо серьезных продовольственных затруднениях армии и страны. Запасы наши огромны и неисчерпаемы. Таково общее и во всяком случае господствующее общественное мнение. Поэтому казалось, что заготовку хлебов для армии необходимо ставить так, чтобы при посредстве ее прийти на помощь непосредственно к производителю и дать ему возможность выгоднее реализовать урожай. Последнее убеждение было широко распространенным в самых различных слоях страны. Таким образом, руководящей идеей при построении государственных заготовок (в главной части этой работы, в части, выпавшей на долю Министерства земледелия) явилось стремление, минуя посредника, по возможности ближе подойти к производителю непосредственно, или широко привлекая «земские учреждения, сельскохозяйственные и кредитные общественные организации» 50. Такой путь заготовок к тому же, казалось, гарантировал и более дешевую заготовку для казны.
Под воздействием этих руководящих идей совершилась, между прочим, отчасти и уже известная нам передача главнейшей части дела государственных ^заготовок Министерству земледелия э1~52. Однако на практике уполномоченные, конечно, не могли осуществить указанную общую директиву полностью и в различных районах в различной степени, чно всюду повели заготовку всеми следующими тремя путями: 1) путем непосредственного приобретения хлебов от крестьян и землевладельцев, 2) путем приобретения от кооперативов, 3) путем приобретения от хлеботорговцев. Для организации непосредственных заготовок от производителей уполномоченные принуждены были создавать собственную агентуру и организацию. Когда организация уполномоченных более или менее сложилась, канцелярия главноуполномоченного послала им запрос об организации заготовок. На запрос ответили 30 уполномоченных. Оказалось, что общий состав организации их достигает 2299 человек.
Для того чтобы при непосредственных заготовках ближе подойти к производителю и в особенности чтобы организовать сборку хлебов мелкими партиями, уполномоченным пришлось озаботиться организацией соответствующих ссыпных пунктов. К кампании 1916/17 г. число ссыпных пунктов, работающих по приемке хлеба мелкими партиями, возросло по губерниям: Вологодской, Самарской, Симбирской, Екатеринославской, Саратовской, Полтавской, Витебской, Уфимской, Пензенской, Орловской, Казанской, Бессарабской, Вятской, Черниговской, Воронежской, Тульской, Тобольской, по Области Войска Донского, Акмолинской и району Средней Волги в общем до 1284. Наибольшее число их приходится на Уфимскую губ. — 378 53.
Однако уполномоченные, как мы уже говорили, ведут заготовку и через комиссионеров. Комиссионеры были привлечены к заготовкам по имеющимся сведениям в губерниях: Подольской,
187
Вологодской, Самарской, Симбирской, Орловской, Казанской, Вят ской, Воронежской, Таврической, Тобольской, Томской, в Области Войска Донского, в районах Троицкой и Московско-Казанской железных дорог и в районах Средней Волги.
В качестве комиссионеров привлечены более всего кооперативы, затем хлеботорговые фирмы и элеваторы.
Таковы самые общие черты организации заготовок уполномоченными. Но, как легко понять из предыдущей главы, организация уполномоченных не была единственной, ведущей заготовки.
Наряду с уполномоченными заготовки производятся в начале войны, хотя и в незначительных размерах, интендантством и отдельными воинскими частями, преимущественно через посредников 54.
Наконец, в деле заготовок выступают также органы самоуправления и находящиеся в большинстве случаев, как мы видели, при них местные продовольственные органы 55. Они ведут заготовку или самостоятельно, или через кооперативы, или через частно-торговый аппарат. На вопрос о работе местных продовольственных органов отчасти проливает свет анкета Центрального комитета общественных организаций (относящаяся к июлю 1916 г.). По данным 115 ответов местных продовольственных органов, они ведут заготовку 56: только собственными силами в 43 случаях, собственными силами и силами других общественных организаций — в 2, собственными силами и силами правительственных организаций — в 12, собственными силами, силами других общественных организаций и правительственных органов — в 3, только силами других общественных организаций — в 13, только силами правительственных органов — в 11, только силами частной торговли — в 12, прочие комбинации сил без участия собственных — в 19, всего только собственными силами и с участием других сил — в 60, другими силами без участия собственных — в 55, собственными силами и всеми другими — в 115 случаях.
Под общественными организациями здесь разумеются преимущественно кооперативы. Из этих данных ясно, что местные продовольственные органы ведут заготовку большей частью комбинированными силами — собственными и силами других организаций. Очень часто заготовка ведется также просто силами «других организаций».
Итак, в начале войны со стороны главнейшей заготовительной организации — организации Министерства земледелия проявляется тенденция вести заготовки самостоятельно, оттесняя частноторговых посредников. Это чрезвычайно характерная тенденция. Однако к услугам частиоторгового аппарата прибегать все же приходится. Приходится прибегать и к помощи кооперации. На кооперативный аппарат с самого начала войны в области заготовок слагается даже относительно более положительный взгляд (несмотря на преследования кооперации в порядке полицейском), и кооперативный аппарат привлекается к заготовкам в одних районах больше, в других меньше, в зависимости от конкретных условий, и
188
в частности от усмотрения уполномоченных, от силы самой кооперации и частной торговли. Но кооперативный аппарат в деле сборки хлеба был организацией все же слишком молодой и слабой.
2. Зависимость организации заготовок от организации хранения запасов и мероприятия по регулированию хранения
Исходя из руководящей и легшей в основание организации заготовок мысли, нужно было прийти к заключению, что заготовки необходимо производить по возможности осенью. Только при этом условии еще можно было надеяться на получение хлебов непосредственно от производителя, и притом относительно дешево для государства, хотя и выгодно, благодаря устранению посредников, для производителя. В пользу такой политики преимущественно осенних заготовок говорило также побуждение заготовлять хлеб, когда его на рынке много и когда можно заготовить его без особого риска толкнуть при этом цены к излишнему росту.
В официальном докладе Совещанию уполномоченных 1—3 июля 1915 г.* мы находим признание, что опыт заготовок 1914— 1915 гг. вполне подтвердил правильность только что изложенных соображений 57. Однако ясно, что осуществление заготовок в большой мере осенью, и притом от производителей, тесно зависит от организации хранения запасов. Съезд начальников движения в Москве 24—25 июля 1915 г. высказался вполне определенно, что подвоз по рельсам или хранение на железнодорожных путях 200 и более млн. пудов хлеба в случае их быстрой осенней заготовки совершенно неосуществимы . Поэтому всшрос хранения в случае значительной осенней заготовки требовал своего особого решения.
Острота вопроса о хранении запасов была понята уже в начале первой кампании 1914—1915 гг., когда выяснилось, что задание на заготовку и сама заготовка опережает отправки хлебов в армию. И ведомство земледелия ** уже тогда начало принимать меры по регулированию хранения.
К началу июля 1915 г. вместимость зернохранилищ, находившихся в распоряжении ведомства земледелия, измерялась следующими величинами (в тыс. пуд.) 59.
* Совещание уполномоченных Главного управления землеустройства и земледелия по закупке хлеба для армии, председателей губернских земских управ и представителей ведомств 1—3 июля 1915 г. заслушало отчет Главного управления землеустройства и земледелия о "заготовках для армии за период с 1/VIII 1914 по 1/VI 1915 г., наметило план заготовок сельскохозяйственных продуктов из урожая 1915 г. по районам и губерниям, установило порядок закупок, согласования работы уполномоченных ведомства с заготовками других учреждений и ведения отчетности, выработало план перевозок заготовляемых продуктов. См.: Совещание уполномоченных Главного управления землеустройства и земледелия по закупке хлеба для армии, председателей губернских земельных управ и представителей ведомств. 1-3 июля 1915 г. Пг., 1915.
** Главное управление по землеустройству и земледелию (см. прим. к с. 167).
189
1. Железнодорожные с ганцшшные помещения....... 61 ООО
2. Жсле.шодорожиые элеваторы................. 7 280
3. Элеваторы Государственного банка.............. 7 15(1
\. Помещения, предоставленные различными общественными
и государственными учреждениями............. 23 220
5. Заарендованные частные помещения............. 36 090
И т о г о............... 134 740
Из них удобных по своему местоположению
и употреблению.......................около 92 240
Если сравнить эту емкость зернохранилищ с размером задании по заготовкам для армии, то станет ясной неосуществимость очень значительной заготовки осенью и, следовательно, объективная невозможность значительных заготовок непосредственно от производителя. Это было признано в конце кампании 1914 — 1915 гг.
Вот почему в начале кампании 1915—1916 гг. вновь выдвигался вопрос о мерах урегулирования хранения запасов. В течение 1915—1916 гг. сеть зернохранилищ в значительной мере была расширена и к началу кампании 1916—1917 гг. в распоряжении ведомства земледелия были зернохранилища следующей емкости
(в тыс. пуд.) 60:
1. Станционные помещения................... 62 026
2. Элеваторы железных дорог и других учреждений,
кроме Государственного банка................ 16 420
3. Элеваторы Государственного банка.............. 19 880
4. Заарендованные и предоставленные помещения...... 60 787
5. Склады Министерства земледелия.............. 72 944
Итого............... 2. VI о.")7
Из них удобных по местоположению............. 189 312
6. Находились в постройке склады Мин-ва земледелия 20 454
Хотя сеть зернохранилищ, как это видно из приведенных данных, и расширялась значительно, тем не менее вопрос хранения не был разрешен. Отчет Управления делами Особого совещания по продовольствию, представленный съезду уполномоченных 25— 31 августа 1916 г., отмечает, что благодаря расстройству железнодорожных перевозок очень часто одни зернохранилища пустуют, а другие не справляются с работой. Съезд признал необходимым дальнейшее значительное расширение складочных помещений 61.
3. Тенденция к изменению политики заготовок в отношении заготовительного аппарата
Из предшествующего изложения отчасти уже ясно, что без широкого участия в заготовках частноторгового аппарата обойтись было в сущности невозможно по целому ряду соображений.
190
Во-первых, потому, что собственный аппарат уполномоченных был явно недостаточен; во-вторых, потому, что не был достаточен для этой задачи и привлеченный в той или иной мере кооперативный аппарат; в-третьих, потому, что было не урегулировано хранение запасов, и благодаря этому, с одной стороны, работа чаетнотор-гового аппарата с его зернохранилищами была сама по себе высокоценна, а с другой — была неосуществима быстрая осенняя заготовка хлебов у производителя и запасы хлебов неизбежно оказывались в руках торгового класса.
Под влиянием всех этих факторов мы наблюдаем некоторое изменение взглядов и действий руководящих заготовкой кругов на организацию заготовительного аппарата. Согласно отчету за кампанию 1915 — 1916 гг. Управления делами Особого совещания, выяснились недостаточность и слабость организации уполномоченных для ведений трудной работы по заготовкам. Вот почему, отмечает отчет, уполномоченным было настоятельно рекомендовано привлечение комиссионеров, т. е. кооперативов и частноторго-вого аппарата 62.
Но вместе с тем мотив подойти ближе к производителю, минуя посредника, постепенно утрачивает свою непреложность и господствующее значение.Ч Вместе с ростом размеров и трудности заготовок все более выдвигается другой мотив — мотив обеспечения успеха этих заготовЬк^ И с этой точки зрения созданный новый бюрократический заготовительный аппарат подвергается переоценке. Признается, чем далее, тем более его недостаточность. Признается, чем далее, тем более, наряду с уже признанной мыслью о широком привлечении кооперации мысль о таком же широком использовании на комиссионных началах и торгового аппарата 63.
Однако если так изменились руководящие идеи политики заготовок, то далеко не так шли события действительной заготовительной работы.
С ходом войны и развитием регулирующей деятельности государства хлебные торговые обороты в стране сократились и торговый аппарат фактически постепенно замирал 64. Уже в апреле 1915 г. Всероссийский чрезвычайный съезд представителей биржевой торговли и сельского хозяйства * определенно отметил, что торговый класс, наиболее сведущий в деле заготовок, фактически отстраняется от них 65.
* Всероссийский Чрезвычайный съезд представителей биржевой торговли и сельского хозяйства состоялся 5—11 апреля 1915 г. в Петрограде. Съездом рассмотрены вопросы о железнодорожном движении и деятельности порайонных коми* тетов по регулированию массовых перевозок грузов, о влиянии военного грузового налога на грузооборот отдельных районов, о мероприятиях для облегчения вывоза зерновых продуктов в союзные и дружественные страны и выработке соответствующих хлебных контрактов, о мерах по устранению затруднений в сельскохозяйственном машиностроении, а также валютный вопрос в связи с товарными ценами и внешней торговлей России. См.: Постановления и протоколы Чрезвычайного Всероссийского съезда представителей биржевой торговли и сельского хозяйства. 5 — 11 апреля 1915 г. Пг., 1915.
191
Оттеснение частноторгового аппарата в действительности было, хотя его не следует особенно и преувеличивать. Закупки уполномоченных были произведены (в % к общему количеству заготовок):
19Г.~ 1915-1915 гг. 1916 гг.
У землевладельцев..... 13 18
У отдельных крестьян ... 15 15
У кооперативов ... 12 17
У посредников....... 60 50
Иначе говоря, хотя роль посредников и падает, но она все же очень значительна 66.
Но во всяком случае пред нами вырисовывается интересное положение. В начале войны, когда торговый аппарат страны был в целости, его как бы не хотели сознательно и планомерно привлекать; по мере же того, как мысль о привлечении частноторгового аппарата постепенно укрепилась и принимались меры в виде словесных распоряжений о привлечении его, сам этот аппарат в лучших своих частях деградировал и разлагался. И объективно мы оставались при хронически слабом заготовительном аппарате.
4. Тенденция к унификации и объединению заготовительного аппарата
Мы уже отмечали наличие нескольких ведущих заготовки организаций с самого начала войны. На этой почве создавалась конкуренция заготовляющих организаций. Конкуренция ведомств, особенно земледелия и военного, наглядно обнаруживала свои отрицательные стороны, затрудняя заготовки и поднимая цены. Поэтому уже в течение кампании 1914/15 г. со стороны ведомства земледелия мы наблюдаем попытки устранить эту конкуренцию путем сношения с Главным интендантским управлением *, воздействовавшим в свою очередь на начальников снабжения фронтов. Однако таким путем единство заготовки не было достигнуто 67.
Поэтому вопрос о единстве заготовительного аппарата был поставлен на Совещании уполномоченных главноуправляющего землеустройством и земледелием 1—3 июля 1915 г. 68 Он был поднят опять на знаменитом Совещании в Ставке Верховного главнокомандующего ** 11 июля 1915 г. 69 Постановлением Совещания
* Главное интендантство — управление Военного министерства, отвечающее за снабжение армии продовольствием и фуражом, предметами обмундирования и пр. См.: Главное интендантское управление. Двухсотлетие интендантства. 1700— 1900. Историческая справка. СПб., 1900; Шигалин Г. И. Военная экономика в первую мировую войну. М., 1956. С. 188-193, 205-219.
** Впервые должность Верховного главнокомандующего (высшего начальника вооруженных сил страны) в России учреждена в июле 1914 г. Ее последовательно занимали (даты указаны по старому стилю): великий князь Николай Николаевич (20 июля 1914-23 августа 1915), Николай II (23 августа 1915-2 марта 1917), великий князь Николай Николаевич (2—11 марта 1917), генерал М. В. Алексеев
192
заготовка хлебов была всецело предоставлена ведомству земледелия, даже на театре войны, за исключением из него войсковых районов, которые были выделены в ведение исключительно военного ведомства. Несмотря на все это, военное ведомство, в частности главнокомандующие, из опасений за снабжение вверенных им войск, не решались на практике совершенно отказаться от самостоятельных заготовок. Поэтому командировки представителей отдельных воинских частей в центральную и южную Россию для самостоятельных заготовок продолжались. Продолжалось и многовластие в заготовительной деятельности.
17 августа 1915 г. было учреждено Особое совещание по продовольствию. Получив соответствующие задания и права, Особое совещание очень скоро столкнулось с вопросом о координации заготовительной деятельности отдельных учреждений и ведомств.
Прежде всего председатель Особого совещания входит в сношения с начальником штаба Верховного главнокомандующего о недопустимости параллельных заготовок со стороны военного ведомства. Начальник штаба телеграммой 13 ноября 1915 г. сделал распоряжение о недопущении воинскими частями параллельных заготовок в районах, где работает ведомство земледелия. 10 декабря 1915 г. он подтвердил запрещение параллельных закупок и одновременно сообщил главнокомандующим армиями, что на будущее время все заготовки, производимые представителями войсковых частей действующей армии во внутренних районах, не будут приниматься железными дорогами к перевозке и будут реквизироваться Министерством земледелия 70. Таким путем Особому совещанию удалось более или менее уничтожить дуализм /заготовок вне войсковых районов, переводя заготовку из рук военного ведомства в руки ведомства земледелия.
Ту же тенденцию объединения заготовительной деятельности видим мы в отношениях ведомства земледелия с невоенными учреждениями. Здесь необходимо прежде всего указать на отношения с продовольственной частью Министерства внутренних дел 71. В заседании 5 сентября 1915 г. Особое совещание рассматривало «план продовольственной помощи в 1915/16 г. из средств общего по империи продовольственного капитала * земледельческому населению» и постановило признать: 1) что заготовка продовольственных и семенных продуктов, если она и должна вестись в кампанию 1915/16 г., то через организацию Главного управления земледелия и землеустройства, закупающую хлеб для армии, 2) что закупка предполагаемых 30 млн. пуд. ржи является преждевре-
(11 марта-22 мая 1917), генерал А. А. Брусилов (22 мая—19 июля 1917), генерал Л. Г. Корнилов (19 июля—27 августа 1917), министр-председатель Временного правительства А. Ф. Керенский (30 августа—3 ноября 1917), генерал Н. Н. Духонин (3-9 ноября 1917).
* Речь идет о находившемся в ведении Министерства внутренних дел общегосударственном страховом продовольственном фонде для оказания помощи сельскому населению в виде ссуд и безвозвратных пособий при неурожаях и стихийных бедствиях.
13 H. Д. Кондратьев
193
меиной ввиду значительных избытков запасов ржи, заготовленной для армии и распыленной в эвакуируемой (в то время) полосе юго-западной России 72.
Далее необходимо сказать о согласовании заготовительной деятельности уполномоченных и органов местного самоуправления. Ввиду обостряющейся продовольственной нужды органы местного самоуправления выступили с самостоятельными заготовками, в особенности начиная с середины зимы 1914/15 г. Уже Совещание уполномоченных 1—3 июля 1915 г. выдвинуло идею централизации заготовок. Но эта идея требовала осуществления. Управление делами Особого совещания вошло в комиссию о мерах борьбы с дороговизной при этом же Совещании с особым докладом по этому вопросу. Комиссия признала, что заготовки местных учреждений за счет продовольственных капиталов безусловно должны производиться через уполномоченных. В прочих случаях местным учреждениям во избежание конкуренции лишь рекомендуется входить в соглашение с уполномоченными о районах заготовок и ценах. В этом духе 24 ноября 1915 г. и был разослан соответствующий циркуляр уполномоченным и обращение к местным земским и городским учреждениям 73.
Наконец, отметим, что и на порядке снабжения беженцев из района военных действий отчасти сказалась тенденция к объединению заготовок. На период 1915 г. и часть 1916 г. падает огромная волна беженцев. Попечение об устройстве беженцев на местах водворения падало на Министерство внутренних дел. Чтобы устранить возможность конкуренции уполномоченным в заготовке хлебов, Особое совещание в заседании 29 августа 1915 г. нашло более рациональным предоставлять местным учреждениям для снабжения беженцев преимущественно продукты, эвакуируемые из пограничной полосы, а также продукты из запасов для армии 74.
Таким образом, мы определенно отмечаем тенденцию к установлению единства заготовляющих органов, тенденцию к унификации ведения дела заготовок в руках ведомства земледелия. Однако эта тенденция, как правило, не доходит до своего конца, а имеет частичный и половинчатый характер.
5. Распределение заготовок по губерниям
Говоря о непосредственном регулировании заготовок, необходимо указать еще на одну форму этого регулирования, которая является также характерной для централизованного руководящего аппарата. Как таковой, аппарат этот должен был и имел тенденцию выступать в отдельных районах страны более или менее организованно, предъявляя к отдельным районам такие требования по заготовкам, которые каждому из них по объективным условиям были по возможности под силу. В связи с этой тенденцией стоит практика центрального руководящего органа по соглашению с местными уполномоченными производить примерную разверстку предполагаемого к заготовке количества хлебов по губерниям. Такая
194
разверстка была произведена на Совещании уполномоченных 1—3 июля 1915 г. для кампании 1915/16 г. 75 и на съезде уполномоченных 25—31 августа 1916 г. для кампании 1916/17 г. 76 (См. эти разверстки в приложении ко второй части № 1). В основу ее кладутся данные урожайной статистики. Далее, если возможно, учитывается накопленный опыт заготовок. Наконец, на нее оказывает некоторое влияние борьба между уполномоченными как представителями различных районов: а) представители потребляющих районов стремятся так или иначе увеличить общее количество хлебов, подлежащих разверстке; наоборот, представители производящих районов стремятся это общее количество скорей понизить, Ь) одновременно представители отдельных производящих районов имеют тенденцию препятствовать повышению количества хлебов, приходящихся по разверстке на свои районы.
Из сказанного о факторах, определяющих разверстку заготовок, становится понятной некоторая случайность встречающихся в ней цифр. Так, по разверстке кампании 1915/16 г. на Томскую губ. падает овс^а 6 млн. пуд., на Тобольскую — та же сумма, а по разверсткёч 1916/17 г. на Томскую — лишь 2 млн. пуд., на Тобольскую — уже 8 млн. пуд. Это с одной стороны 77. С другой — мы не видим,ччтобы при разверстке принималась во внимание товарность хлебов^ Товарность хлебов — это чрезвычайной важности условие успеху заготовок. Между тем разверстка заготовок часто стоит вне соответствия с количествами товарного хлеба, поступавшего на рынок в той или иной губернии. Так, по разверстке на 1916/17 г. получается, например, следующая картина (в тыс. пуд.) 78: /
Назначено по разверстке Общий сбор Количество У°ерния рЖИ к заготовке ржи в среднем товарной ржи
Тамбовская 20 000 58 936 . 20 012
Курская 11 000 48 694 6 108
Тульская 6 000 29 477 3 952
Орловская 3 000 37 608 3 796
Рязанская 1 000 31 198 *3 487
В. Меры косвенного регулирования заготовок
6. Установление твердых цен на хлеба
Одним из косвенных мероприятий, т. е. мероприятий, обращенных на рынок в целях создания благоприятйых условий для успеха непосредственной заготовки, явились твердые цены на хлеба. Однако твердые цены по существу преследовали две задачи: а) задачу облегчения заготовок хлебов и Ь) задачу задержания роста цен на хлеба. Ввиду важности и самостоятельности задачи нормировки и сдержек цен мы рассмотрим природу твердых цен и методы установления их ниже особо в связи с нормировкой цен вообще.
195
7. Запреты вывоза
В целях удержания продуктов в районах заготовок и облегчения производства этих заготовок государственная власть прибегала, между прочим, и к запретам вывоза предметов продовольствия. Причем, как показывает практика, запреты вывоза устанавливались не только в районах избытков, но и в районах недостатков. Они устанавливались здесь не в целях заготовок, а скорее в целях способствования самообеспечению местного населения и в целях удержания роста цен.
В довоенное время и в первое время войны, согласно п. 3 ст. 10 «Правил о местностях, объявленных на военном положении», право устанавливать запреты вывоза продовольственных средств, фуража и других продуктов принадлежало командующим армиями, и притом в местностях, объявляемых на военном положении 79. Именным высочайшим указом от 29 августа 1914 г. это право запретов вывоза было предоставлено в местностях, объявленных на чрезвычайной охране, командующим военных округов (а в отношении военно-морского ведомства — морскому министру *). Иначе говоря, территория и круг лиц, имеющих право устанавливать запреты вывоза, были значительно расширены 80. Таковы были нормы, действовавшие до издания Положения 17 февраля 1915 г.
Обращаясь к практике запретов вывоза в рассматриваемый период (поскольку случаи их нам известны), нужно сказать, что нам известно 10—15 таких случаев их применения. Эта относительно бедная практика запретов вывоза вызвала двойственное отношение к себе. С одной стороны, протесты и ходатайства об отмене запретов, например ходатайство челябинского Биржевого комитета; с другой стороны, возникающие и усиливающиеся затруднения в заготовках, особенно в заготовках овса, возбуждают на местах, например в губерниях Московской, Полтавской, Тульской, Рязанской и др., движение в пользу усиления запретов. Это движение нашло свой широкий отклик на совещании уполномоченных Министерства земледелия 3—5 февраля 1915 г. Движение в пользу усиления регулирующих мер, и в том числе в пользу запретов вывоза, привело к изданию Положения 17 февраля 1915 г.
Положение 17 февраля внесло несколько новых начал в область установления запретов вывоза. Во-первых, оно расширяло это право и на территории, не находящиеся на каком-либо исключительном положении. Во-вторых, оно устанавливало необходимость действий военной власти в этой области по соглашению с гражданской, впервые делая последнюю причастной к установлению запретов вывоза. В-третьих, оно воспрещало иначе как с разрешения правительства вывоз продовольственных и фуражных припасов за границу 82.
* Морской министр - И. К. Григорович (с 19/111 1911 г. по 28/11 1917 г.)
196
Действие Положения 17 февраля было чрезвычайно сильно. По стране прокатилась волна запретов вывоза продовольственных и кормовых продуктов. Трудно указать местность, где бы в той или иной форме не практиковались запреты. Вместе с широкой практикой запретов вывоза рельефно выявились их особенности и их экономическое значение 83.
Запреты вывоза, как меры регулировани заготовок, представляют по своему характеру довольно пеструю картину. Прежде всего отдельные запреты вывоза простирают свое влияние на очень различные территориальные единицы, начиная с отдельных селений, пунктов, переходя к уездам, губерниям и округам. Далее, во многих случаях запреты вывоза из той или иной местности сопровождаются запретами скупки определенных товаров, запретами торговли ими. Запреты вывоза издаются местными властями без всякой согласованности с властями окружающих районов.
В силу указанных характерных черт влияние запретов вывоза на народное хозяйство было чрезвычайно ощутительно и тяжело. Народное хозяйство, построенное на системе сложного разделения труда и обмена, представлявшее собой единый и целостный как бы «организм», потоком охарактеризованных запретов было разбито на осколки, на мертвые лоскутки, которые, однако, не имели возможности вести свое г>торванное существование. Административные районы далеко не совпадают с районами экономического оборота. И мы видим, как сплошь и рядом районы мукомолья отрезались этими запретами от районов, питавших их зерном, центры потребления — от ближайших соседних пунктов их снабжения. Нечего говорить уже, что торговому обороту такими мерами наносился тягчайший удар. И торговый класс не замедлил заявить об этом, выступив с рядом протестов против Положения 17 февраля, с рядом пожеланий о его пересмотре84.
Но не только торговый класс чувствовал тяжелые удары запретов вывоза: их чувствовало все население, иногда очень остро. Вот почему многие запреты отменялись уже через неделю—две. Причем это не мешало новому установлению их. И эти частные установления и отмены запретов вносили еще большую путанвду в сферу хлеботорговых отношений. Если допустить, что с точки зрения только заготовок запреты вывоза, быть может, и давали известный плюс, то с точки зрения экономического оборота и всего дела снабжения требовалось во всяком случае скорейшее упорядочение их применения.
По закону 17 августа 1915 г. об учреждении Особого совещания по продовольствию, согласно п. 9 ст. 10, председатель Совещания также получил право устанавливать запреты вывоза продовольственных продуктов из страны или отдельных местностей. А согласно ст. 17 закона командующие войсками военных округов имели право устанавливать запреты вывоза уже только с разрешения председателя Особого совещания и после обсуждения в Совещании. Таким образом этот закон продолжил дело Положения 17 февраля 1915 г.: гражданская власть в отношении
197
регулирования снабжения стала выше военной и получила непос редственное право устанавливать запреты вывоза или, наоборот, не допускать установления их. В то же время председатель Особого совещания становился как бы главным фокусом мероприятий по регулированию. Казалось бы, согласованность мероприятий была обеспечена. Но в действительности задача оказалась сложнее, особенно по отношению к району театра военных действий. Командующие войсками округов театра военных действий, как подчиненные главнокомандующим армиями, имели право устанавливать и в действительности устанавливали запреты вывоза без разрешения председателя Особого совещания. После безрезультатного сношения с военным министром и согласно решению Особого совещания от 19 ноября 1915 г. председатель Особого совещания вошел по вопросу о согласовании с докладом к государю. Доклад, получивший утверждение 23 ноября, определенно подчеркивает, что главные начальники снабжения армий в тыловых (а не в войсковых) районах могут устанавливать запреты вывоза лишь после сношения с председателем Особого совещания 85.
Хотя и после этого доклада факты сепаратных запретов вывоза в районах театра военных действий продолжались, но, несомненно, прежней оргии их с этого времени уже не существовало.
8. Реквизиции
Реквизиции мы рассматриваем здесь как мероприятия, принимаемые в целях урегулирования заготовок. В зависимости от того, как различные реквизиции способствуют этой цели, их можно разделить на два вида. Есть реквизиции, которые можно рассматривать как путь непосредственного получения того или иного предмета в руки власти. Сюда относятся преимущественно реквизиции военные. Наряду с этим за время войны выработался особый вид реквизиции или, точнее, угрозы реквизицией. В такой форме реквизиция выступает лишь как устрашающий фактор и как стимул к сбыту населением предметов продовольствия на установленных условиях и тем призвана способствовать улучшению заготовок. Но одновременно реквизиция, очевидно, является стимулом и вообще к выполнению выставленных властью условий заготовок, например, твердых цен.
Развитие норм о реквизициях аналогично развитию норм о запретах вывоза.
Согласно ст. 10 «Правил о местностях, объявляемых на военном положении», командующему армией было, между прочим, предоставлено и право назначить общие и частные реквизиции 86, Высочайше утвержденным Положением Военного совета от 31 июля 1914 г. это право реквизиции было подтверждено и расширено на период мобилизации 87. Далее, именным высочайшим указом от 29 августа и 8 декабря 1914 г. оно было распространено на
198
командующих военными округами (в отношении предметов, необходимых для военно-морского ведомства — на морского министра) местностей, объявленных на положении чрезвычайной охраны-8 . Таким образом, до сих пор право реквизиций принадлежит только военному ведомству. При этом реквизиция рассматривается как прямой путь получения необходимых предметов. Мы не имеем точных данных о случаях применения реквизиций. Но по имеющимся у нас данным применение их было относительно редко.
Упоминавшимся выше Положением 17 февраля 1915 г. командующие войсками всех военных округов вне театра войны были также облечены правом по соглашению с гражданскими властями назначать реквизиции 89. Реквизиции назначаются в том случае, если недостаточно предложение продовольственных продуктов на рынке; производятся они по особо устанавливаемым реквизиционным ценам и в случае необходимости реквизиции хлеба обращаются в первую очередь на торговые запасы его.
В этом Положении наряду с расширением права реквизиций вообще (оно распространено на военные округа, хотя бы и не объявленные на исключительном положении) мы видим также некоторое расширение прав гражданских властей в области производства реквизиций. Ночщ>ава эти находятся еще в зародыше и не эмансипировались от бол^е сильных прав военных властей. Мы видим в нем также хотя и не вполне ясный намек на реквизицию скорей как на угрозу применить ее в случае отказа выполнить условия заготовки, например в случае отказа сбывать хлеб (недостаток продуктов продовольствия на рынке). По существу же реквизиция остается и здесь в основе способом/ прямого получения продовольственных продуктов в руки власти.
Обращаясь к практике реквизиций после 17 февраля, нужно сказать, что о применении их на театре военных действий военными властями у нас нет точных сведений. Но по всем данным случаи применения их остаются не частыми. Случаи применения реквизиций вне театра военных действий были также редки. Достаточно указать, что из заготовленных Министерством земледелия в кампанию 1914/15 г. 303 млн. пуд. продовольственных продуктов всего около 225 тыс. пуд., или 0,1 %, заготовок, было реквизированных 90. Однако случаи применения реквизиций все же были и они, конечно, производили определенное давление на торговый оборот и вызывали стремление торгового класса сузить круг применения реквизиций.
Положением об Особом совещании от 17 августа 1915 г. права гражданской власти в области применения реквизиций были значительно расширены. Право реквизиции оказалось и в руках гражданской и в руках военной власти. Но так как осуществление военных реквизиций проводится теперь через гражданские власти, то председатель Особого совещания юридически получил высшее право в области реквизиций, получил также право назначать особые комиссии для обсуждения вопросов, связанных с осуществлением военных реквизиций (Положение об Особом совещании,
199
ст. 16). Таким образом юридически между военными и гражданскими властями в деле реквизиций была установлена также прочная связь 91.
Далее, за рассматриваемый период уже совершенно определенно выявляется двойственная природа реквизиций: реквизиции как путь прямого получения тех или иных предметов и реквизиция как угроза, как стимул к поставкам продуктов и к соблюдению твердых цен. Во втором своем качестве право реквизиции подтверждается во всех постановлениях председателя Особого совещания о твердых ценах, которые устанавливались начиная с 5 октября 1915 г. Во всех этих постановлениях мы читаем, что в случае отказа продавцов сдать продукты по твердым ценам применяется реквизиция продуктов с понижением твердых цен на некоторый процент92. Практика реквизиций и за этот период остается относительно небогатой. Так, по данным, правда недостаточно полным, журналов Особого совещания за период с октября 1915 по февраль 1916 г. мы насчитали всего 50—60 случаев реквизиций хлебных продуктов.
С. Меры сложносмешанного характера по регулированию заготовок
9. Принудительная разверстка хлебов
а) Сущность разверстки хлебов. К ноябрю 1916 г. выяснилось чрезвычайное неуспешное течение заготовок и соответственно тяжелое положение продовольствия армии и населения. Ввиду этого возник вопрос о новых мерах регулирования заготовок. До сих пор заготовки происходили путем закупки на рынке. Нормировка цен, запреты вывоза и угроза реквизицией были лишь вспомогательными мерами косвенного регулирования и усиления заготовок. Теперь ко всем этим мерам косвенного регулирования присоединилась новая: 29 ноября 1916 г. управляющим Министерством земледелия было утверждено и 2 декабря распубликовано постановление «О разверстке зерновых хлебов и фуража, приобретаемых для потребностей, связанных с обороной» . Разверстка хлебов не может быть отнесена ни к чисто прямым, ни к чисто косвенным мерам регулирования. Она представляет собой переход к сложным мерам, где меры прямого и косвенного воздействия уже тесно переплетаются и сливаются. Сущность его сводится к следующим положениям: председатель Особого совещания распределяет между земскими губерниями в соответствии с размерами урожая, запасов и нормами потребления подлежащее заготовке количество хлебов. Внутри губернии между уездами разверстку производит губернская земская управа в указанный председателем Особого совещания срок. Общие основания разверстки, а также сама разверстка в уезде между волостями и сельскими хозяевами, не входящими в состав крестьянских обществ, устанавливаются в указанные
200
сроки уездными земскими управами. В пределах волостей между селениями и лицами, входящими в состав сельских и селенных обществ на установленных уездною управою основаниях, разверстка производится волостными, сельскими и селенными сходами по принадлежности. Разверстка хлебов касается всех производителей их. Торговые запасы, наоборот, согласно распоряжению министра от 2 декабря из разверстки были исключены и должны заку-
Q4
паться нормальным порядком .
Постановление о разверстке предоставляло уполномоченным министра земледелия в случае возможности выполнить весь наряд без разверстки не прибегать к ней.
Разверстка проводилась ускоренно. В распоряжении от 2 декабря министр указывал такие сроки: около 8 декабря разверстка погубернская, к 14 декабря — поуездная, не позднее 20 декабря — по волостям и экономиям, до 24 — по селам, до 31 — подворная.
Разверстке подлежало всего 772 100 тыс. пуд., в том числе ржи — 285 тыс., пшеницы — 189 тыс., овса — 150 тыс., ячменя — 120 тыс., проса — 10 400, гречихи — 17 700.
Распоряжением рт 17 декабря министр указывал, что разверстанное количество хлебов подлежит сдаче в течение 6 месяцев .
Ь) Меры к обеспечению успеха разверстки. Объявление разверстки создавало угрозу, чтч^до введения ее приостановится обычная заготовка хлебов: производитель мог воздержаться от продажи хлебов правительству, чтобы не отдать их еще раз по разверстке. Вот почему правительство, вводя разверстку, принуждено было сопроводить ее рядом новых мероприятий. Уже 2 декабря министр земледелия заявил, что количество хлебов, падающее по разверстке на губернию или уезд, будет уменьшено в соответствии с поставками хлеба до введения разверстки в действие 96. Но правительство пошло в этих дополнительных мероприятиях и дальше. 2 декабря сроком по 6 января оно ввело следующие «особо льготные условия заготовок»97: 1) твердые цены были признаны франко-амбар вместо франко-станция; 2) в случае отказа владельца зерна перевозить его им уплачивается твердая цена за вычетом стоимости провоза, а перевозчикам уплачивается стоимость провоза в двойном размере; 3) комиссионерам уплачиваются комиссионные за доставленные на станцию партии свыше 1 000 пуд. в двойном, свыше 5 000 пуд. — в тройном размере; 4) если ссыпные пункты комиссионеров находятся далее 20 верст от станции, то оплата провоза устанавливается та же, что и в отношении владельцев зерна (см. п. 1 и 2).
Таким образом была нарушена вся система твердых цен, построенных на принципе франко-станция, и путем вытекавшего отсюда фактического повышения существовавших твердых цен, путем премий министерство пыталось усилить заготовку до введения разверстки.
Но сама по себе разверстка даже и с момента ее введения также еще не гарантировала успешного хода заготовок. И мы видим, что для гарантии ее успеха правительство продолжает нача-
201
тую и строит новую систему вспомогательных мероприятий. Прежде всего «льготные условия» заготовок, о которых мы только что говорили, постановлением министра земледелия от 3 января 1917 г. были продлены до 1 марта 1917 г.98 Кроме того, они были тогда же дополнены; уполномоченным было предоставлено право: а) в случае отсутствия на станциях и пристанях достаточных помещений для приемки хлебов устраивать не далее трех верст от станций и пристаней особые приемные склады и за доставку хлеба отсюда на станции и пристани платить особо не свыше двойной цены, установленной за гужевую перевозку; б) выдавать дополнительные вознаграждения до 5 коп. с пуда сельским, селенным и волостным обществам, крестьянским товариществам, их должностным лицам и кооперативам за труды по сбору и доставке в срок хлеба; в) тратить в среднем до 30 коп. с пуда за искусственную сушку хлеба, что позволяло принимать по твердым ценам более влажный хлеб; г) уплачивать дополнительно по 10 коп. с пуда зерновладельцам в тех губерниях, где разверстка произведена полностью или где уполномоченные обязались поставить необходимое количество хлеба без разверстки, за тот хлеб, который будет доставлен в срок, и притом сверх падающего по разверстке не менее как на 1 / ю этого разверсточного количества; д) кроме этих премий в целях успеха разверстки распоряжением от 17 декабря устанавливалось, что каждый уезд, который увеличит назначенное ему при поуездной разверстке количество не менее чем на 10 %, освобождается от будущей разверстки, если таковая по ходу вещей потребуется ".
Таким образом была развита широкая премиальная система, обращенная как к отдельным хозяевам, обществам, так и к целым уездам. Но наряду с премиями власть пытается обеспечить успех разверстки также известными угрозами. Если владельцы зерна отказываются сдать его в порядке разверстки по твердым ценам, уполномоченный может реквизировать запасы с понижением цены на 15 % и с вычетом из цены стоимости провоза.
Наконец, нужно отметить, что, по-видимому, для агитации в целях обеспечения успеха разверстки и ни для чего иного министр земледелия в различных своих распоряжениях о разверстке неоднократно подчеркивает и требует разъяснения этого населению, что 9/ю разверсточного хлеба идет на армию, защищающую отечество 10 .
с) Разверстка как мероприятие продовольственной политики и ее предпосылки. Рассматриваемая нами разверстка глубоко отличается от тех разверсток заготовки по губерниям, которые по взаимному соглашению устанавливались на совещаниях уполномоченных (см. выше). Если те разверстки устанавливались для руководства уполномоченным при их закупках хлебов на более или менее свободном рынке, то данная разверстка адресовалась и к населению. Государство не просто покупало, а принудительно хотело взять за установленную цену из различных районов определенные количества хлебов. Но одного желания государства было,
202
конечно, недостаточно. То обстоятельство, что государство хотело принудительно взять определенную долю запасов хлеба и оставляло остальные запасы хлеба в более или менее свободном распоряжении их владельцев, создавало резкий дуализм на рынке, создавало для владельцев хлеба возможность и стремление обойти постановление власти и более выгодно с частнохозяйственной точки зрения использовать запасы. Итак, прежде всего ясно, что разверстка по самому существу не отвечала интересам частного хозяйства. Кроме того, она была построена без достаточного соответствия с условиями сельского хозяйства в различных районах.
Данные по губерниям наряды сплошь и рядом совершенно не отвечали количеству товарного хлеба в них, то превышая это количество, особенно для ржи, то резко отставая от него, особенно для пшеницы. Сказанное отчасти подтверждается цифрами (в тыс. пуд.) |0':
Рожь Пшеница
Губерния
Полтавская
Область Войска Донского Саратовская
количество
товарного
хлеба
10 580 ч 10 113 Ч!3 404
назначено по разверстке
24 435 18 080 26 807
количество
товарного
хлеба
20 785 65 751 29 502
назначено по разверстке
13 463 16 605 3 779
Если мы далее сопоставим наряды на 4 основных хлеба с их избытками —недостатками в 1916 г. по 30 губерниям, на которые распространялась разверстка, то получим еще более ярк^ю картину, подтверждающую только что приведенные данные
Наряд
102.
Размер наряда
Избытки (+), недостатки (—), млн пуд.
В 9 губ. с наряд, до 10 млн пуд. 337,0 — 76,9
В 6 губ. » 10-25 млн. пуд. 114,9 +24,4
В 9 губ. » 25-40 млн. пуд. 273,6 4-194,6
В 6 губ. » 40 и более млн. пуд. 321,0 +317,2
Далее, отсутствие в Положении о разверстке определенных указаний на принципы ее в губерниях, уездах и волостях дало повод на местах вырабатывать самые разнообразные основания для разверстки, повело к исчислению повышенных норм потребления, к отказам от разверстки и к протестам против нее.
Наконец, необыкновенная быстрота, с какой пытались сверху провести разверстку, совершенно не соответствовала ни трудности дела, ни организованности населения и обрекала дело на неудачу. Разверстка, расходящаяся с экономическими интересами частного хозяйства, пытавшаяся иногда от хозяйства взять больше того, что оно обычно выбрасывало на рынок, чтобы пройти спешно, требовала слишком много предпосылок неэкономического порядка, предполагала наличие мотивов, расходящихся с частнохозяйственным интересом и побеждающих его. Нужно было иметь высококультурную массу с сильно развитым сознанием государствен-
**
203 -<»
ности. Нужно было глубокое чувство доверия к власти и готовности на самопожертвование со стороны масс. Но этих предпосылок не было. Сама власть, доселе не допускавшая свободу самоорганизации масс, вырывала почву для таких предпосылок. Поскольку же их не было и поскольку тем не менее в своей экономической политике власть уперлась в них, ее мероприятия неизбежно должны были окончиться крахом. Оставалось или признать этот крах, или действительно применить последнее средство — реквизицию.
Власть и сама, по-видимому, сознавала, что одного приказа, хотя бы и с угрозой реквизиции, недостаточно для осуществления разверстки. И она, как мы видели, пытается подействовать на экономический интерес населения, вводит разветвленную систему премий, разрушая ею же только что принятую систему цен и тем вступая на путь подрыва собственной же политики.
d) Ход разверстки. Ход разверстки вполне подтверждает только что высказанные положения 103. По официальным данным, из 30 губ. 9 согласились продолжать заготовку на прежних основаниях. На остальные 21 губернию падало по разверстке 506,5 млн. пуд. хлеба. Однако в них разверстали: губернские совещания — 450,1 млн. пуд., или 89 %, уездные совещания — 321,2 млн. пуд., или 63%.
Еще хуже дело обстояло в волостях. Из 3948 волостей 21 губернии у нас имеются сведения по 2070 волостям, или 52 % их. Эта цифра достаточно велика, чтобы по ней судить вообще о ходе разверстки в волостях. На 2070 волостей уездами было возложено 144,2 млн. пуд., а принято волостями — 118,2 млн. пуд., т. е. 82 %. Иначе говоря, всеми 3948 волостями было принято около 227 млн. пуд., или около 45 % центральной разверстки (т. е. от 506,5 млн. пуд.). Из 118,2 млн. пуд., разверстанных 2070 волостью, далее сельскими сходами этих 2070 волостей было принято всего 67,7 млн. пуд., что составляет 57,3 % принятого волостями количества. Следовательно, сельскими сходами всех 3948 волостей должно было быть принято около 135 млн. пуд., или около 27 % от 506,5 млн. пуд. по центральной разверстке. Что касается частных владельцев, то на них в 21 губ. по уездной разверстке пало 42,5 млн. пуд. Полагая, что это количество было разверстано целиком, общее количество принятого сельскими сходами и частными владельцами к разверстке хлеба нужно приравнять 117 млн. пуд., что составляет около 35 % количества по центральной разверстке. Но здесь необходимо сделать два замечания, чтобы не впасть в ошибку. Во-первых, и частные владельцы далеко не все количество, наверстанное на них, принимали. Так, по Мариупольскому уезду Екатеринославской губ. они приняли из 250 тыс. пуд. всего 12,7 тыс. пуд., или всего около 5 %; в Екатеринославском уезде частно-владельцы оказались в состоянии выполнить всего около 20 % разверстки 104. Во-вторых, разверстать наряды еще не значит заготовить их. И заготовка хлебов в действительности в свою очередь сильно отставала от разверстки.
Ход разверстки интересно далее рассмотреть с точки зрения
204
принципов, фактически положенных в основание ее. Эти принципы оказались в высшей степени разнообразны. Они различаются по районам, губерниям и волостям. Они различаются по хлебам и категориям владельцев. По данным экономического отдела Зем-
ского союза 105, принимая за случай каждое сообщение о примененном принципе разверстки (без различия хлебов), можно дать следующую картину принципов разверстки:
По некоторым волостям 33 уездов 13 губ
36, что дает 100 %
Число сообщений
Разверстка производится
по свободному избытку
Подесятинно
По валовому сбору
По общим ресурсам
По наделу
По некоторым уездам 11 губ
13, что дает 100 % В 8 случаях, т е. 61 %
В 3 случаях, т. е. 23 % В 1 счучае, т. е. 8 % В 1 » 8 %
6
25 1 3 1
16 %
70% 3% 8% 3%
Таким образом, картина получается действительно пестрая. Но все же разверстка в уезде совершается преимущественно по принципу свободных избытков, а в волостях — подесятинно, т. е. в волостях был применен в большинстве случаев самый несовершенный и несправедливый способ разверстки, вынуждавший мелкие хозяйства, прикупающие хлеб, покупать его еще и для несения хлебной повинности.
10. Регулирование заготовок после февральской революции до октябрьской (Государственная монополия хлебов)
1. Мероприятия переходного времени. Старый режим шаг за шагом усиливал свою регулирующую заготовки деятельность. Он не справлялся со своей задачей. Это послужило одной из очень важных причин его падения. И новая власть стала перед лицом глубокого продовольственного кризиса. «Наследие, которое мы получили, — говорил министр Временного правительства & И. Щинга-рев * на первом пореволюционном съезде уполномоченных в Пет^о-
* Шингарев Андрей Иванович (1869—1918) — министр Временного правительства, кадет, с 1907 г. — член ЦК партии кадетов. Окончил физико-математический (1891) и медицинский (1894) факультеты Московского университета. С 1895 г. — земский врач, заведующий земской больницей, заведующий санитарным отделением Воронежской губернской земской управы, в 1905—1907 гг. редактор газеты «Воронежское слово». Депутат II (20 февраля—2 июня 1907 г.) ж III (1 ноября 1907 г.—9 июня 1912 г.) Государственных дум от Воронежской губернии, IV Думы — от Петербурга. Товарищ председателя думской фракции кадетов. Автор аграрной программы партии кадетов (некоторые идеи см. в его кк_: Вымирающая деревня. Изд. 2. СПб., 1907). После Февральской революции 1917 г. — министр земледелия в первом составе (со 2 марта) и финансов — в составе первого коалиционного кабинета (с 5 мая) Временного правительства (см. примечание ** к с. 179). После ухода кадетской фракции из правительства 2 (15) июля — лидер кадетской фракции в Петроградской городской думе, член Предпарламента (официальное название со 2 (15) октября 1917 г. — Временный совет Российской
205
граде 5—9 мая 1917 г., — заключалось в том, что никаких хлебных запасов в распоряжении государства не осталось. Жутко сказать и страшно вспомнить, что в начале марта были минуты, когда оставалось хлеба на несколько'дней в Петрограде и Москве, и были участки фронта с сотнями тысяч солдат, где запасы хлеба оставались лишь на полдня» 10Ь. При таких условиях становятся понятными некоторые мероприятия переходного времени. Так, прежде всего известная уже нам Продовольственная комиссия Временного комитета Государственной думы и Совета рабочих и солдатских депутатов 2 марта предписывает на месте 107: не останавливая обычных закупок и получения хлеба по разверстке, немедленно приступить к реквизиции хлеба у крупных земельных собственников и арендаторов всех сословий, имеющих запашку не менее 50 дес, а также к реквизиции запасов хлеба у торговых предприятий и банков. Таким образом, на первых же днях революционная власть в регулировании заготовок использовала реквизицию как прямой путь получения хлеба. Однако ясно, что эта исключительная мера должна была дать свой тот или иной эффект лишь через некоторое время и что она могла явиться в качестве дополнительной, а не основной меры. Что же касается основной линии в ведении заготовок, то новая власть на первых порах продолжает прежнюю политику. 3 марта за подписью особоуполномоченного по заготовкам было разослано распоряжение энергично продолжать данное ранее поручение по заготовкам и поставкам . 9 марта министр земледелия продлил льготы по оплате хлебов, установленные министром Риттихом *, «впредь до выполнения уполномо-
республики) — совещательного органа при Временном правительстве, который (под названием Всероссийского демократического совета) был образован 20 сентября (3 октября) 1917 г. из 313 членов (из расчета по 15% от каждой фракции и группы Демократического совещания); третье коалиционное правительство увеличило число членов Предпарламента до 555, в том числе 135 эсеров, 92 меньшевика, 30 энесов, 75 кадетов, 58 большевиков (5 (18) октября ЦК РСДРП (б) принял решение о выходе большевиков из Предпарламента; распущен 25 октября (7 ноября) 1917 г.). Всероссийское демократическое совещание было созвано по решению эсеро-меньшевистских ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и исполнительного комитета Советов крестьянских депутатов в целях ослабления общенационального кризиса и укрепления позиций Временного правительства в составе 1582 депутатов, в их числе 532 эсера, 172 меньшевика, 136 большевиков, 55 трудовиков, просуществовало с 14 по 22 сентября (27 сентября—5 октября) 1917 г. и с образованием Предпарламента передало свои функции ему.
* Риттих Александр Александрович (1868—?) начал карьеру в Министерстве внутренних дел (по переселенческому делу), в 1903 г. перешел в Министерство финансов и написал три сводные работы по материалам Особого совещания о нуждах сельского хозяйства («Крестьянское землепользование», 1903; «Крестьянское дело», 1903; «Крестьянский правопорядок», 1904). В связи с этим была написана книга «Зависимости крестьянских хозяйств от общины и мира» (1903), в заключительной части которой Риттих дал свод мер, направленных на постепенное уничтожение общины путем облегчения «выхода из общинного землепользования и из общества». В 1905 г. перешел в Министерство земледелия и сделал там карьеру как один из главных проводников столыпинской земельной политики; в 1912 г. назначен товарищем министра земледелия. В момент обострения политического и продовольственного положения в ноябре 1916 г. назначен управляющим мини-
206
ценными данных им нарядов» и даже дополнил их правом уполномоченных по местным условиям назначать особые ссыпные пункты на любом расстоянии от-станции или пристани, оплачивая провоз к последним особо ,09. Но было совершенно ясно, что это продолжение в основах прежней продовольственной политики являлось неизбежной данью инерции движения и сложности общественно-экономических явлений. Одновременно же шла работа по установлению новых путей регулирования заготовок.
2. Руководящие идеи, легшие в основу регулирования заготовок новой властью. Если отправным пунктом политики заготовок в начале войны для старой власти было стремление дать возможность хорошего сбыта производителю, то эта идея, как мы видели, постепенно теряла свое обаяние и была уже давно оставлена. Со всей остротой теперь выдвинулся другой мотив: заставить производителя отдать продукт, чтобы обеспечить потребителя. Эту мысль, созревшую уже до революции, целиком восприняла новая власть. Но как это сделать? Ответ на этот вопрос давала вторая руководящая идея, которая сводилась к тому, что только через радикальные меры государственного регулирования можно улучшить дело заготовки и вообще продовольствия. Но чтобы найти в себе решимость усилить вмешательство .государства в дело заготовки и вообще в дело продовольствия, нужно было по крайней мере для себя объяснить неудачу регулирунэщих мер старой власти, мер, иногда очень смелых, как, например, разверстка. И эта неудача объяснялась. Причину ее с легкой душой видели прежде всего в том, что меры эти проводились именно старой властью. Теперь нарождалось новое демократическое государство, теперь на историческую сцену выступали массы, теперь государство, опирающееся на доверие самых широких кругов народа, представлялось морально всесильным или по крайней мере чрезвычайно могущественным. И нам поэтому кажется, что новая продовольственная политика вдохновлялась еще и третьей идеей, коренившейся в психологии руководящих кругов демократии всех оттенков, идеей мощи демократического государства. Под влиянием этой идеи мысль о возможности столкновения мероприятий государства с экономическими интересами тех или иных слоев народа, о возможной необходимости стать на путь резкого принуждения и крушения всей политики затемнялась, создавалась психология фанатической доброй веры в мероприятия государства и развитие государственного регулирования рассматривалось даже как некоторое завоевание революции.
3. Закон о передаче хлеба в распоряжение государства, предпосылки и факторы его ©существования. {Мероприятия сложносме-шанного регулирования). Закон о монополии на хлеб или о передаче хлеба в распоряжение государства, изданный 25 марта 1917 г., является основной мерой сложносмешанного (прямого и косвен-
стерства земледелия. На последней сессии Государственной думы в феврале 1917 г. изложил взгляды правительства на продовольственную проблему. После Октябрьской революции эмигрировал.
207
ного) регулирования заготовок за рассматриваемый период, хотя идея монополии зародилась значительно ранее по. Однако было бы ошибкой считать, что после революции фактически в жизнь была проведена именно та монополия, которая охарактеризована в законе. Подходя к действительности и регулирующим мероприятиям государства ближе и объективнее, мы решительно убеждаемся, что монополии хлеба у нас проведено не было, а была лишь тенденция к ней, тенденция, которая реально вылилась в довольно неудачной форме государственной монополии хлебной торговли. пЭта мысль, надеемся, станет очевидной из последующего изложи шя.
Согласно закону 25 марта, все количество хлеба, продшюль-ственного и кормового урожая прошлых лет, 1916 г. и будущего урожая 1917 г., за вычетом запаса, необходимого для продовольствия и хозяйственных нужд владельца, поступает, со времени взятия хлеба на учет, в распоряжение государства по твердым ценам и может быть отчуждаемо лишь при посредстве государственных продовольственных органов 111.
Отсюда ясно, что у нас законом устанавливалась до 1918/ 1919 сельскохозяйственного года именно монополия хлеба, так как передаче в распоряжение государства подлежал не только товарный хлеб, а весь, за вычетом необходимого для продовольствия и хозяйственных нужд владельца, количества его. Монополия на хлеб включала в себя и монополию хлебной торговли.
Итак, пред нами имеется декларация государства, что оно берет хлеб в свое распоряжение и тем самым не только устраняет вольный рынок с конкуренцией среди покупателей и среди продавцов, но и вмешивается в жизнь индивидуального хозяйства, ограничивая его потребление. Но чтобы эта декларация получила какое-либо содержание и силу, чтобы можно было даже только начать ее фактическое осуществление, требовался целый ряд предварительных мероприятий.
Некоторые из них носят характер предпосылок осуществления монополии. Сюда относятся мероприятия по: а) учету хлебов в каждом хозяйстве и Ь) нормировке потребления производителя. Из самого текста закона ясно, что, пока не произведен учет хлебов и не нормировано потребление владельцев хлебов, осуществление монополии невозможно. Циркуляр министра от 8 апреля 1917 г. прямо говорит, что до момента взятия на учет местными продовольственными органами хлеб подлежит обращению в прежнем порядке, т. е. по твердым ценам при казенных и частных покупках под угрозой реквизиции, с) Далее, чтобы начать осуществление декларации, нужно было определить те цены, по которым должно происходить отчуждение, d) Наконец, осуществление всех этих мероприятий предполагает сеть соответствующих организаций.
Другие мероприятия, необходимые для осуществления монополии, носят характер факторов и стимулов, побуждающих население к выполнению закона о монополии. Сюда относятся: твердые цены, соединяющиеся с угрозой реквизиции, меры агитации, снабжение деревни предметами необходимости.
208
Из сказанного видно, во-первых, что многие перечисленные мероприятии, хотя и в иной комбинации, уже встречались и до закона о монополии; во-вторых, что некоторые мероприятия, как, например, регулирование цен, фигурирует и в качестве предпосылки монополии, и в качестве стимула ее осуществления.
Посмотрим прежде всего, как же осуществлялись важнейшие предпосылки монополии.
*оа) Органы продовольствия. Выше мы уже ознакомились с характером органов, на которые пало проведение монополии. Мед-ленто организующиеся, недостаточно подготовленные по своему состлву, часто сменяемые населением и иногда не признающие самой монополии, эти органы были явно бессильны провести монополию в том духе, как этого требовал закон. В действительности так и оказалось. Прежде всего это обнаружилось в выполнении задачи учета хлебов и нормировки потребления владельцев их.
Ь) Нормировка потребления производителя и учет хлебов. Вопрос о нормировке потребления производящего населения распадается, собственно, на два момента: теоретическое установление норм и фактическое проведение их в жизнь. Насколько легко было определить нормы потребления, настолько трудно, больше того, невозможно оказалось проведение их на практике.
В законе 25 марта бьщи установлены определенные нормы отчуждения хлеба у его владельцев П2: а) для семян оставляется количество зерна в соответствии с размерами посевной площади хозяйства и средней густотой высева по данным Центрально-статистического комитета. Данные эти могут исправляться в соответствии с данными земской статистики. При севе сеялкой разбросной густота высева понижается на 20 %, рядовой — на 40 %. Ь) На продовольствие семьи владельца, служащих и рабочих, получающих от хозяина хлебное довольствие, оставляется по 1!/4 пуда на душу в месяц; для взрослых рабочих одиночная норма эта повышается до 11/2 пуда. Кроме того, оставляется крупы по 10 золотников на душу в день, каковая норма крупы может местными комитетами повышаться за счет потребления хлебов, с) Для прокорма скота в хозяйстве оставляется: для рабочих лошадей по 8 фунт, овса или ячменя или по 10 фунт, кукурузы на каждый день усиленной работы, требующей зернового корма. Для взрослого рогатого скота и свиней оставляется не более 4 фунт, зерна в день для каждой головы до появления подножного корма. Для молодого рогатого скота старше 1-го года норма понижается вдвое. Зерновой корм может заменяться в соответствующих отношениях жмыхами, отрубями или мукой. Установленные нормы прокорма скота могут быть уменьшены местными губернскими продовольственными комитетами в соответствии с местными условиями. Кроме того, по ходатайствам губернских комитетов министр мог изменить нормы потребления всех родов животных особого назначения, d) Наконец, в хозяйстве оставлялось на всякий случай 10 % исчисленной потребности его (в п. а, Ь, с).
14 Н. Д. Кондратьеь
209
Таковы нормы отчуждения хлебов, которыми в сущности ограничивалось потребление производителя. Но чтобы осуществить их, нужно было строго и точно учесть в каждом индивидуальном хозяйстве хлебные запасы и затем заставить владельца зерна отдать избытки их Однако произвести учет в 18,8 млн. хозяйств, произвести его явно в целях отчуждения избытков хлеба при крайне недоброжелательном отношении населения оказалось невозможным. В некоторых случаях население не допускало учета, вступая на путь эксцессов, иногда кровавых. В других — оно давало явно преуменьшенные показания о запасах, иногда преуменьшенные настолько, что, например, согласно учету в производящую, избыточную Тамбовскую губ. нужно было бы ввезти до урожая 1917 г. несколько миллионов пудов хлеба. Можно с уверенностью сказать, что попытки учета хлебов по индивидуальным хозяйствам весной и летом 1917 г. не дали в общем никаких положительных результатов пз. В этом отношении чрезвычайно показательны следующие данные упоминавшейся в 1-й главе анкеты Московского Совета рабочих депутатов, относящейся к концу весны—началу лета 1917 г.: число ответов (губерний) — 38, учет произведен удовлетворительно — 2, учет произведен неточно — 4, учет не произведен — 32.
Итак, в подавляющем большинстве случаев в начале лета 1917 г. учет произведен еще не был. Реже он произведен неточно и еще реже он произведен удовлетворительно.
Ожидали нового урожая, надеясь взять на учет его. Однако практически учет и осенью не дал реальных результатов. Но если так, то в действительности монополия хлеба не могла осуществиться и не была осуществлена. Продовольственная организация ни центральная, ни местная не знала точно, у кого и сколько есть хлеба, подлежащего передаче в распоряжение государства. Вот почему вопреки духу закона о монополии заготовки на местах по существу велись и могли вестись лишь на прежних основаниях лицом к лицу с массовым неопределенным держателем хлеба.
с) Цены. Что касается последней важнейшей предпосылки осуществления монополии — установления цен, то юридически и отчасти фактически это условие, согласно предыдущей практике, мыслимо было осуществить. Но, во-первых, не вполне (см. ниже), во-вторых, осуществление это было лишь одним из необходимых условий, далеко не достаточным для осуществления монополии.
Итак, предпосылок для осуществления монополии, а следовательно, и самой монополии на хлеба, собственно, не было. Из упоминавшейся уже анкеты Московского Совета рабочих депутатов можно получить по этому вопросу следующие интересные цифры 114: число ответов (губерний) — 33, закон о монополии проведен — 1, закон о монополии проведен частично — 6, закон о монополии проводится — 23, не проведен и не проводится — 3.
Таким образом, в начале лета 1917 г. только один ответ констатирует, что монополия проведена. Большая часть ответов отмечает, что монополия лишь проводится. Но так как и позднее, как мы уже
210
отмечали, предпосылки монополии реализованы не были, то не было и монополии. Ныло лишь стремление ее осуществить, и были осуществлены отдельные ее элементы. И прежде всего в фактическом порядке более или менее осуществились монополии хлебной торговли, по крайней мере легальной хлебной торговли, хотя эта монополия и не являлась основной, прямой целью закона. Ее осуществление тесно связано с организацией заготовительного (и, как увидим ниже, распределительного) аппарата.
d) Твердые цены, реквизиции и запреты вывоза как стимулы осуществления монополии. Таким образом, монополия, как правовая норма, налагающая на население обязанность, по своей природе близкую к воинской и другим повинностям, — сдать избытки хлебов государству, правовым и хозяйственным сознанием населения воспринята не была. И поэтому она не могла служить мотивом его поведения, мотивом, толкающим население к сдаче хлеба государству. Учет хлебов и нормировка потребления производителя не удались. При таких условиях со стороны государства требовалось выдвинуть дополнительную систему мотивов, побуждающую население к восприятию и выполнению закона о монополии. К числу таких мотивов нужно отнести прежде всего твердые цены, соединенные с угрозой реквизицией, а затем и самую реквизицию.
Еще до закона о монополии, а затем и при монополии владельцы хлеба обязаны были отчуждать его кому бы то ни было не иначе как по твердой цене. При таком положении теоретически казалось ясно, что у населения не было мотивов предпочитать сдачу хлеба частным лицам сдаче его государству и, следовательно, твердая цена оказывалась как бы стимулом осуществления'монополии. Но фактически широко практикуемый обход твердых цен и наличность нелегального вольного рынка создавали как раз обратную мотивацию, т. е. толкали население воздерживаться от сдачи хлеба государству и предпочитать ей сдачу хлеба вольным частным покупателям. Это, во-первых. А во-вторых, корень зла заключался в том, что у населения не было стремления вообще сдавать хлеб и в таком случае твердые цены, как таковые, оказывались или фактором неактуальным, или, скорее, даже отрицательным, усиливая у населения предрасположение задерживать хлеб у себя.
Очевидно, что наряду с политикой твердых цен нужны были меры, которыми население побуждалось бы к отчуждению хлеба, и притом к отчуждению по твердым ценам. Такими мерами в руках государства оказались прежде всего угроза реквизицией и реквизиция. И если в твердых ценах как в стимулах заготовки нельзя видеть ни карательного, ни наградного элемента, то в реквизициях определенно выдвигается именно карательный момент.
Закон 25 марта и инструкция 3 мая 1917 г. определенно говорят, что в случае обнаружения скрываемых хлебных запасов, подлежащих сдаче их государству, запасы эти отчуждаются по половинной твердой цене; в случае же отказа от добровольной сдачи нескрываемых хлебных запасов они отчуждаются принудительно. Однако
211
если и можно говорить о применении этих норм на местах в течение весны и лета 1917 г., то лишь как о единичных случаях.
, Между тем растущие затруднения по заготовкам требовали исключительных мер. И в циркуляре от 20 августа 1917 г. министр продовольствия предписывает принять эти исключительные меры вплоть до вооруженной силы и взять хлеб прежде всего у крупных владельцев, а равно от производителей ближайших к станциям селений По. Далее, постановлением Временного правительства от 27 августа министру продовольствия было предоставлено право, по истечении установленных им для сдачи хлеба сроков, реквизировать этот хлеб с понижением твердой цены, доводя это понижение до 30 % пь. Таким образом, к осени центр приходил к сознанию необходимости усилить меры принудительного характера по отчуждению хлеба. Но на практике эти меры при том состоянии продовольственных органов, в каком они находились, и при том общеполитическом состоянии страны, какое она переживала, не получили последовательного развития и не дали заметного результата.
К числу стимулов осуществления монополии нужно, далее, отнести запреты частного вывоза и стеснения частных перевозок хлебов.
Приказом министра продовольствия * от 25 июля 1917 г. устанавливалось, что отправка по железнодорожным и водным путям хлебных грузов в районах действия закона от 25 марта допускается лишь распоряжением министра продовольствия, соответствующих губернских (областных) продовольственных управ или лиц и учреждений, ими на то уполномоченных, и притом исключительно в адрес губернских (областных) управ или уполномоченных Министерства продовольствия, а также интендантских учреждений (при внутригубернских перевозках — в адрес уездных и волостных продовольственных управ) П7. Таким образом налагался запрет не только на частный вывоз, но и на частные перевозки вообще.
Эти меры, казалось бы, должны были убить у населения всякие возможности и стимулы к частноторговому хлебному обороту и тем побудить его к выполнению закона о монополии. Однако указанные стеснения при новой обстановке уже утрачивают прежний актуальный характер. Как увидим ниже, фактически по состоянию транспорта и правил, его регулирующих, частные перевозки хлебов были в это время уже и без того крайне затруднены. Поэтому запреты частного вывоза и перевозок лишь оформили фактическое положение.
Но в таком случае и значение этих мероприятий для осуществления монополии становилось малозначащим.
* В июле—августе 1917 г. (в составе второго коалиционного правительства, просуществовавшего с 24 июля (6 августа) до кризиса, связанного с мятежом генерала Л. Г. Корнилова, 25 августа (7 сентября) 1917 г.) им был представитель партии народных социалистов А. В. Пешехонов.
212
е) Меры агитационного характера. Насколько слабо развит был в февральский период революции момент государственного принуждения в деле заготовок, настолько гипертрофированное развитие получил момент агитации как фактор продовольственной политики, как фактор осуществления и хлебной монополии. С первых дней революции к производящей деревне были обращены десятки воззваний и председателя Государственной думы, и министра земледелия, и Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и т. д.П8 Одновременно на места посылается множество агитаторов, «Всех, кого только можно было послать на места, — говорил министр А. И. Шингарев, — мы разослали для того, чтобы внушить населению, какой страшной опасности подвергается все дело продовольствия государства, дело обороны и все дело свободы страны. Независимо от этого мы попытались привлечь всех, кого только можно было, и я обратился недели полторы назад к Верховному главнокомандующему, к главнокомандующим на фронтах, чтобы они командировали из своих полковых комитетов уроженцев тех губерний, в которых есть хлеб. . . Я не пропустил ни одной крупной делегации с фронта, которых очень большое количество являлось к Временному правительству, с каждой из них я беседовал, просил передать^ товарищам их — солдатам просьбу писать письма на родину для побуждения возить хлеб. . .» 119 Целям агитации должен был служить и^нститут эмиссаров. В тех же целях при Министерстве продовольствия была учреждена особая агитационная комиссия из представителей Советов * рабочих и солдатских депутатов, Советов крестьянских депутатов, Совета Всероссийских кооперативных съездов **, Центрального бюро профессиональных союзов, Главного земельного комитета и др. Той же цели должны были служить на местах при продовольственных комитетах Делегатские комиссии (Делегаткомы), состоящие из делегатов воинских частей и делегатов потребляющих губерний 12°.
Таким образом, агитация, освещая населению положение продо-
* В ходе Февральской революции созданные повсеместно, на базе опыта революции 1905 — 1907 гг., Советы явились органами революционно-демократической диктатуры пролетариата и крестьянства. В отличие от 1905 г. создавались, как правило, единые Советы рабочих и солдатских депутатов (губернские, уездные, волостные). Депутаты избирались на общих собраниях на предприятиях, в воинских частях, на сельских сходах. Первым (27 февраля) был создан Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов, который фактически взял на себя роль Всероссийского Совета. К марту 1917 г. только в губернских, уездных городах и промышленных центрах действовало около 600 Советов рабочих и солдатских депутатов. Накануне Октябрьской революции в стране было 1429 Советов солдатских депутатов и 455 Советов крестьянских депутатов. См.: Андреев Л. М. Советы рабочих и солдатских депутатов накануне Октября. М., 1967; Ерицян X. А. Советы крестьянских депутатов в Октябрьской революции. М., 1969; Морозов Б. М. Партия и Советы в Октябрьской революции. М., 1966; Советы в первый год пролетарской диктатуры. М., 1967.
** Совет Всероссийских кооперативных съездов избран на Всероссийском кооперативном съезде (Москва, 25—27 марта 1917 г.) для руководства «неторговой» деятельностью кооперативных организаций. См.: Степанский А. Д. История общественных организаций дореволюционной России. М., 1979. С. 75.
213
вольственного дела, естественно призвана была в этот период будить в массовой психологии совокупность очень высоких моти вов, как охрана завоеваний революции, спасение свободы и родины, помощь армии, и играть щд этих мотивах. Нет сомнений, что некоторую вспомогательную роль при умелом ее направлении она могла бы сыграть. Но когда речь идет о хозяйственных интересах, об экономической политике, роль мотивов морально-политического характера остается очень ограниченной, и тем ограниченнее, чем ниже духовный уровень масс.
I) Регулирование снабжения населения предметами первой необходимости как стимул к улучшению хода заготовок. С точки зрения экономической политики гораздо большие ожидания в смысле побуждения населения к усиленной сдаче хлеба можно было связывать с организацией снабжения населения предметами первой необходимости. Лозунг о необходимости такого снабжения, выброшенный общественными кругами еще перед революцией, становится одним из самых популярных после нее как в центре, так и на местах.
При этом среди сторонников намечаются два течения: более крайнее радикальное и более умеренное. Первое, представленное главным образом экономическим отделом Совета рабочих и солдатских депутатов и сформировавшееся преимущественно из наиболее радикальной части третьего элемента Союза городов во главе с В. Г. Громаном *, связывает мысль о снабжении населения предметами первой необходимости с идеей урегулирования и рационализации всего народного хозяйства в целом. Второе, более умеренное и представленное главным образом кооперативами и либеральными демократическими элементами правительственных органов и общественных кругов, не идет так далеко, считает невыполнимым лозунг урегулирования и рационализации всего народного хозяйства и выдвигает ряд более скромных и реалистических мер. Временное правительство встало на второй путь.
Уже 28 марта 1917 г. Временное правительство признало своей обязанностью приступить к установлению твердых цен на предметы первой необходимости и к доставке их населению. Для выяснения условий этого снабжения 24 апреля была учреждена особая комиссия под председательством проф. В. Я. Железнова **, кото-
* Громан Владимир Густавович (1874—1932 (?)) — русский советский экономист. В 90-х годах участник марксистских кружков, в годы революции 1905— 1907 гг. — меньшевик. В 1909—1910 гг. заведовал статистическим бюро в Пензе. В 1916 г. — председатель Союза городов, представитель промышленности и торговли. В 1918 г. — председатель Северной продовольственной управы. Позднее работал в Госплане СССР. Автор ряда научных исследований, основанных на признании закономерности наличия товарно-денежных отношений в переходный период к социализму. Репрессирован по делу так называемой «контрреволюционной организации меньшевиков» в 1930 г. О деятельности Громана в 1916 г. см.: Китанина Т. М. Война, хлеб и революция. С. 170, 184.
** «Комиссия для выяснения условий снабжения населения предметами широкого потребления» ставила перед собой задачу изучения вопроса о регулировании твердых цен на предметы широкого потребления. Просуществовала 3 месяца,
214
рая, однако не дала каких-либо практических результатов своей работы 121. Постановлением от 7 июля «О приступе к организации снабжения населения тканями, обувью, керосином, мылом и другими продуктами и изделиями первой необходимости» Временное правительство поручило вытекающую отсюда работу министру * продовольствия . Последний получил право производить заготовку указанных предметов, устанавливать правила их распределения и привлекать к этой деятельности органы продовольствия. В дальнейшем права Министерства продовольствия, главным образом в области снабжения тканями (постановление от 25 августа 1917 г.), были расширены; однако права регулировать цены оно не получило.
Министерство смотрело на организацию снабжения с двух точек зрения. Во-первых, с точки зрения удовлетворения насущнейшей нужды населения, во-вторых, с точки зрения стимулирования заготовок. Поэтому оно и стремилось направлять предметы необходимости преимущественно в производящие губернии. Однако оно никогда не вставало на путь непосредственного обмена предметов необходимости на хлеб.
Основное объективное препятствие для этой работы по снабжению крылось в недостатке предметов необходимости, поглощаемых прежде всего аркий, и затем в новизне и трудности дела.
Не останавливаясь hV деталях вопроса, приведем несколько итоговых сведений о результатах работы министерства по снабжению
В области снабжения тканями Министерство продовольствия брало в свое распоряжение из общего производства сначала 50 %, а затем 60 % хлопчатобумажных тканей, остающихся за покрытием нужд армии. И с начала июля до 15 октября по 10 разверсткам оно распределило около 120 251 тыс. арш. Работа министерства была прервана, когда оно готовилось взять в свои руки все 100 % хлопчатобумажных тканей за покрытием нужд армии, распространить свое влияние на другие сорта тканей и путем переговоров с интендантством надеялось увеличить количество тканей, остающихся для населения, за счет урегулирования потребления армии I?3.
В области снабжения населения нитками, обувью, мылом, керосином, спичками и другими предметами первой необходимости работа министерства или имела подчиненное пред специальными органами значение, или находилась к Октябрьской революции еще только в стадии подготовки. И здесь сделано было относительно немного.
не дав практических результатов. См.: Вестник Временного правительства, 7 мая 1917 г.; Волобуев П. В. Экономическая политика Временного правительства. С. 447.
Железное Владимир Яковлевич (1869—1933) — русский экономист буржуазно-демократического направления. Стоял на позициях трудовой теории стоимости и теории предельной полезности, разделял точку зрения ряда экономистов о том, что эти две теории дополняют друг друга. После Октябрьской революции работал в Наркомфине.
* А. В. Пешехонов.
215
Несколько особое положение занимает снабжение населения металлами и сельскохозяйственными машинами, которыми еще до революции было занято особое делопроизводство Министерства земледелия. За все время было отпущено пудов металла для нужд
населения 124:
В том числе
Всего для с-"х- машиностроения
Для сельского населения
С 1 февраля по 1 октября 1916 г. 1 162 837 869 580 293 257
С 1 октября 1916 г. по 1 января 1917 г. 1 320 040 993 580 326 460
С 1 января по 1 марта 1917 г. 194 800 194 800 -
С 1 марта по 1 октября 1917 г. 5 Ю7 12Г. 1 402 840 3 268 886 В том числе отпущено с 1 марта
по 1 октября обрезков -Vi 1 636 — 541 636
Всего 7 784 803 3 460 800 3 888 603
Иначе говоря, после революции снабжение металлами было значительно усилено.
В области снабжения населения сельскохозяйственными машинами и сноповязальным шпагатом Министерству земледелия, а затем Министерству продовольствия пришлось ввиду падения отечественного производства базироваться на иностранном импорте. В июне—июле 1916 г. было заказано в Америке, Швеции и Англии 108 000 уборочных машин и 912 500 пуд. шпагата. Всего к осени 1917 г. прибыло и отправлено на места 71 928 машин и 891 263 пуд. шпагата.
В 1918 г. министерство предполагало использовать 31 472 уборочные машины, оставшиеся от заказа на 1917 г., и, кроме того, оно вновь заказало 71 300 уборочных машин и значительное количество других орудий производства, а также 900 тыс. сноповязального шпагата ,25.
Из сказанного видно, что деятельность по снабжению населения предметами первой необходимости в министерстве еще только начинала развиваться и в силу чисто объективных причин, как, например, недостаток этих предметов, она не могла дать внушительный эффект и оказать существенное влияние на ход заготовок.
4. Заготовительная политика продовольственных органов и отношение их к кооперативному и частноторговому аппарату (Мероприятия прямого регулирования). Итак, отсутствие массового сознания о необходимости неуклонно выполнять требование закона о сдаче избытков хлеба, отсутствие или, вернее, невозможность широкого развития принудительных мер, гарантирующих выполнение требований закона, паллиативный характер агитационных мер и мер по снабжению населения предметами первой необходимости, — все это решительно говорило о том, что объявление хлеба достоянием государства нисколько не гарантировало фактического получения этого хлеба. И как это ни странно, но экономически вопрос о заготовках ставился теперь в ту же плоскость, в какой он стоял до монополии: успех заготовок сводился к тому, насколько продовольственные органы сумеют своей политикой закупок хлеба
216
у населения обеспечить заготовку. Отсюда ясно, какое огромное значение и при законе о монополии получает орган-изация этой закупки, организация заготовительного аппарата и его деятельность — эти меры прямого регулирования заготовок.
Изучая эту деятельность, мы видим, что между направлением политики центрального органа и фактическими действиями местных организаций существует далеко не полное согласие. Центр стоит на точке зрения всемерного усиления заготовительного аппарата. Он находит, что к исполнению заготовительных функций должен быть привлечен на комиссионных началах кооперативный и частноторговый аппарат, в особенности объединения того и другого. Такое привлечение не предписывалось, но допускалось законом от 25 марта (ст. 22, Прилож. 1 к отд. 1). Министерство в инструкциях от 17 апреля и 3 мая 1917 г. еще более определенно заявило об этом, установило тип нормального договора и размер комиссионного вознаграждения ,26.
Таким образом, министерство, во главе которого стояли в это время и виднейшие кооператоры *, признало необходимым настойчиво проводить мысль, к очевидности которой пришло и старое правительство, — мысль о невозможности проводить заготовку силами только государственных ихдаже государственных и кооперативных организаций, о необходимости использовать и частноторговый аппарат.
На местах же под влиянием политической борьбы, недостаточного сознания трагизма в положении государства и других факторов окрепло настроение недоверия к частноторговому аппарату, а иногда даже и к кооперативному. Это влекло за собой все большее и большее отстранение частноторгового аппарата от заготовок и бюрократизацию работающего государственного аппарата ,2/. По данным анкеты Московского Совета рабочих депутатов, вопрос об участии кооперации в продовольственной работе освещается следующими цифрами.
Из 31 ответа на вопрос 9 констатируют, что кооперация участвует в заготовках и распределении, 6 отмечают общим образом, что кооперация участвует, 2 — что кооперация делегирует представителей, 16 — что кооперация не участвует в деле. Ясно, что последняя цифра говорит о чрезвычайно слабом привлечении даже кооперации к работе .
Министерство делает попытки предохранить заготовительный аппарат от этой бюрократизации и усилить его опытными техническими силами. Уже 2 июня министр продовольствия телеграммой на места просит принять срочные меры к лучшей организации ссыпных пунктов, причем для этого в первую очередь должны быть привлечены кооперативы. В четвертую сессию Общегосударственный продовольственный комитет, обсуждая вопрос о реализации
* Министерство продовольствия формируется в составе первого коалиционного правительства (см. примечание ** к с. 179); его возглавлял А. В. Пешехонов, должность товарища министра исполнял В. Н. Зельгейм.
217
урожая 1917 г., вынес ряд постановлений в том же духе 12у. В соответствии с этим издается 27 июля циркуляр министерства, предлагающий озаботиться сиевременно усилением заготовительного аппарата, путем привлечения частноторговых организаций сверх привлечения организаций кооперативных и общественных 13и. Но еще более решительной является в этом отношении телеграмма от 27 августа 1917 г. за подписью министра-председателя Керенского * и товарища министра продовольствия Зельгейма. В ней, между прочим, говорится: «Категорически предписываем: безотлагательно мобилизовать весь ссыпной аппарат. Привлечь организации местной торговли, мукомолья и отдельные солидные фирмы наряду с кооперативами» 13В этом направлении повел политику и заменивший в это время А. В. Пешехонова ** новый министр продовольствия С. Н. Прокопович.
* Керенский Александр Федорович (1881 — 1970). В 1904 г. окончил юридический факультет Петербургского университета; адвокат. Депутат IV Государственной думы (15 (28) ноября 1912 г.—6 (19) октября 1917 г.). В Думе некоторое время примыкал к группе трудовиков и был ее председателем. С марта 1917 г. — эсер. В годы первой мировой войны — социал-шовинист. После Февральской революции в составе Временного правительства: министр юстиции (со 2 (15) марта), военный и морской (в первом коалиционном кабинете), министр-председатель, а также военный и морской (во втором коалиционном кабинете), министр-председатель Совета пяти («Директории») с 1 (14) сентября, министр-председатель и верховный главнокомандующий (в третьем коалиционном кабинете с 25 сентября (8 октября)). После Октябрьской революции вел борьбу против Советской власти, возглавлял с генералом П. H. Красновым первую попытку вооруженной контрреволюции 26—31 октября (8—13 ноября) 1917 г., 1 (14) ноября бежал на Дон, в 1918 г. эмигрировал.
** Пешехонов Алексей Васильевич (1867—1933) — русский статистик, буржуазный общественный деятель и публицист; работал в области земской статистики нескольких губерний. В 90-х годах — либеральный народник; с 1904 г. — член редакции журнала «Русское богатство»; сотрудничал в либерально-монархическом журнале «Освобождение» и газетах эсеров «Революционная Россия» и «Сын отечества». С 1906 г. — один из основателей и руководителей партии «народных социалистов» (энесов), после слияния ее с трудовиками (июнь 1917 г.) — член ЦК Трудовой народно-социалистической партии, издатель ее газеты «Народное слово». Обосновывал необходимость буржуазной национализации земли (переход земли в собственность народа с передачей ренты государству; см., в частности, работы: «Аграрная проблема в связи с крестьянским движением», «Земельные нужды деревни и основные задачи аграрной реформы» и др.). После Февральской революции — член Исполкома Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов, член Совета Главного земельного комитета (о котором см. ниже). Министр продовольствия Временного правительства в составе первого (с 5 (18) мая) и второго (с 24 июля (6 августа) 1917 г.) коалиционных кабинетов. Затем — товарищ председателя Предпарламента (см. примечание к с. 205). После Октябрьской революции вел борьбу против Советской власти, в 1922 г. был выслан из страны, жил в Риге, Праге, Берлине. Неоднократно обращался с просьбой о разрешении вернуться в СССР. С 1927 г. — консультант торгпредства СССР в Прибалтике. Похоронен в Ленинграде.
Главный земельный комитет при министре земледелия создан Временным правительством 21 апреля 1917 г. «для подготовки земельной реформы и для разработки неотложных временных мер, впредь до разрешения земельного вопроса Учредительным собранием». Бессменный председатель комитета — профессор А. С. Пос-ников (управляющий Крестьянским банком, член IV Государственной думы, председатель ее финансовой комиссии, прогрессист), товарищи председателя — С. Л. Маслов (эсер), В. И. Анисимов (энес); членами комитета в разное время
218
Комментариев нет:
Отправить комментарий
Примечание. Отправлять комментарии могут только участники этого блога.