суббота, 24 мая 2014 г.

5 Н.Д.Кондратьев Рынок хлебов и его регулирование во время войны и революции

жизни торгового аппарата, условия реализации продуктов остаются благоприятными Та же сдержанность производителя, тот же^ напряженный спрос, форсируемый правительственными заготовками, даже транспортные затруднения поддерживают чрезвычайно высокую и все повышающуюся рыночную конъюнктуру.
Однако уже в 1915 г. начинается вмешательство государства в хлеботорговый оборот, начинается регламентация цен, запреты вывоза; это вмешательство усиливается в последующее время войны, особенно в условия транспорта и ценообразования. Наряду с этим увеличиваются правительственные заготовки, и они в значительной части идут мимо торгового аппарата.
При такой обстановке торговый аппарат не может уже работать вполне нормально. Хлеботоварные операции его сокращаются. Методы работы становятся менее обычными, более приуроченными к различным способам преодоления затруднений в перевозках, к обходу различных правил регламентации. В соответствии с резким ростом цен, огромной разницей их на различных рынках торговый аппарат работает далее с повышенным против обычного времени спекулятивным ажиотажем. И в этом отношении крупную роль играют банки.
Те же предприятия, большею частью весьма солидные, которые не приспособляются к новой обстановке, не вступают на путь необычных методов, ликвидируются.
Таким образом, уже на втором году войны обнаружились и признаки разложения торгового аппарата.
Третий год войны, в особенности после революции, уже рельефно выявил признаки разложения и замирания торгового аппарата. Дальнейшее увеличение транспортных затруднений и распространение плановых перевозок, установление твердых цен на хлеба при всех сделках и регламентация распределения, небывалое расширение правительственных заготовок и, наконец, введение монополии лишало торговый аппарат того «воздуха», при котором он жил и работал ранее. Замирание его начинает идти все быстрее. Послеоктябрьский период приносит наконец ликвидацию частноторгового аппарата.
Сохранившиеся функции этого аппарата по мере его разложения все более переходят к государственным продовольственным органам и к аппарату кооперативному. Именно за время войны и революции, отчасти под влиянием ненормальных условий экономической жизни, необыкновенного роста дороговизны и некоторых преимуществ правового порядка, кооперативный аппарат обнаруживает сильный рост.
11. Элеваторы и хлеботорговый кредит
В связи с изменением характера хлеботоргового оборота, утратой им коммерческого характера и разложением торгового аппарата иное положение занимает вопрос об элеваторах и хлеботорговом кредите.   Расширение  правительственных  заготовок  и  посте-
144
пенное замирание частной торговли обостряют нужду в элеваторах прежде всего со стороны государства. Причем первоначально элеваторы выступают для государства не только как техническиег пункты хранения хлеба, но одновременно и как экономические центры, стягивающие хлеб и регулирующие оборот с ним. Но постепенно с утратой хлеботорговым аппаратом его прежнего коммерческого характера, в особенности после введения монополии, все более подчеркивается не экономическая, а техническая роль элеваторов как складов и мест для хранения и технического улучшения хлеба. Ввиду обострения правительственной нужды в таких складах за время войны идет усиленное строительство их. Во-первых, продолжает осуществлять свою программу строительства элеваторов Государственный банк. Им было построено88: в 1914 г. — 6 элеваторов емкостью 5 050 тыс. пуд., в 1915 г. — 12 элеваторов емкостью 7 500 тыс., в 1916 г. — 12 элеваторов емкостью 7 750 тыс. пуд. Кроме того, к осени 1916 г. было построено министерством земледелия складов емкостью 72 944 тыс. пуд.
Хлеботорговый кредит за время войны в соответствии с упадком и огосударствлением хлеботоргового оборота сильно сокращается. Так, кредит Государственного банка под хлеб и хлеботорговые документы рисуется в следящем виде (в млн руб.) 89:
Виды кредита ^1913 г 1914 г 1915 г 1916 г
Под залог хлеба
Выдано непосредственно 143,6 108,6 95,2 40,4
учреждениями банка
Через железные дороги 9,6 13,3 3,4 3,1
Через прочих посредников 100,7 76,6 14,2 7,0
Итого 253,9 198,5 112,8 50,5
Под документы
Под дубликаты накладных 60,3 31,8 35,1 48,2
Под векселя 40,3 35,9 23,2 _
хлеботорговцев
Наиболее определенно и резко сокращаются ссуды под залог хлеба, выдаваемые как непосредственно учреждениями банка, так и в особенности через посредников. Ссуды под документы также сокращаются, хотя и менее сильно.
Ту же картину сокращения представляет и выдача ссуд частными банками. Так, по официальным данным, выдача ссуд частными банками под залог хлеба представляется в следующем вцде (в млн. руб.) 90:
1913 г    1914 г.    1915 г.
В среднем за месяц 73,0 54,6 45,8 Всего за год 876,4    655,8    549,6
Движение кредитов под хлеб со стороны Государственно!^ банка отдельным главнейшим категориям получателей, за исклкН
Ю H Д Кондратьев
145
Таблица 32
Число    товариществ, имевших кредит иод хлеб на 1 января Размер откры гых кредитов Сумма выданных и переведенных кредитов под хлеб за год Остаток к концу года
в тыс руб
1913 г. 1 512 20 824 18 835 16 624
1914 г. 2 388 38 069 31 100 26 403
1915 г. 3100 59 896 35 974 28 299
1916 г. 4 058 82 364 15 250 8 820
чением посреднических выдач, отчасти видно из следующих цифр (в млн. руб.) 91: ссуды сельским хозяевам в 1913 г. — 77,6, в 1914 г. — 67,3, в 1915 г. — 57,1, ссуды торговцам — соответственно 164,4; 117,9; 52,4.
Ссуды торговцам сокращаются быстрее ссуд первой категории. Обращаясь теперь к движению ссуд через учреждения мелкого кредита, мы видим такую картину, как в табл. 32 92.
Число товариществ и сумма открытых им кредитов быстро растут, но сумма выданных и переведенных кредитов, а также остатки к концу года за 1916 г. дают резкое падение.
12. Изменение цен на хлеба
Война внесла, наконец, чрезвычайно существенное изменение и в строение цен. Повышательная конъюнктура их, наблюдавшаяся уже до войны, чрезвычайно усилилась во всех странах. Но в связи с потрясением мирового хозяйства в прежнем смысле слова, благодаря ослаблению и даже частичному прекращению прежних конкурентных связей между странами, факторы повышения цен мирового порядка ослабели, выдвинулись факторы национального порядка и цены в отдельных странах приобрели до известной степени независимый характер. В частности, цены на хлеб в России в своем темпе повышения сначала, скорей, несколько отстают, а затем резко оставляют за собой цены мирового рынка. В этом отношении показательно движение цен на основной продукт мирового рынка хлебов — пшеницу в России и Англии (в % к цене 1913 г.): Англия (средние цены) 93 в 1914 г. — НО, в 1915 г. — 16,8, в 1916 г. — 184, в 1917 г. — 240; Европейская Россия (осенние местные цены) 94: в 1914 г. — 104, в 1915 г. — 160, в 1916 г. — 259, в 1917 г. - 1403.
Нужно заметить, что здесь в связи с изменением и расстройством денежного обращения взято и сравнивается не абсолютное, а относительное движение цен и только на него следует обращать внимание.
Возрастание цен на основные хлеба в России до осени 1917 г. рисуют данные табл. 33 о движении местных осенних цен в процентном отношении к осенним ценам в среднем за 1909 — 1913 гг.95
146
Таблица 33
Рожь Пшеница яровая
Годы нечерноземная черноземная нечерноземная черноземная
полоса полоса полоса полоса
1909-1913 100 100 100 100
1914 113 101 114 98
1915 182 141 180 123
1916 282 226 240 235
1917 1661 1146 1826 1119
Овес Ячмень
Годы нечерноземная полоса черноземная полоса нечерноземная полоса черноземная полоса
1909-1913 1914 1915 1916 1917 100 142 219 345 1911 100 125 168 291 1320 100 125 182 292 1556 100 НО 146 250 1216
\ \ ^Таблица 34
По 6 производящим губ. Советской России
Даты времени рожь, руб. за пуд % к среднему осеннему 1909-13 гг. овес в руб. за пуд % к среднему осеннему 1909-13 гг.
Средний за январь, февраль, март 1918 г. Средний за апрель, май, июнь 1918 г. 51,2 95,8 6538,9 12234,7 20,0 38,2 3 521,1 6 725,3
По 9 потребляющим губ. Советской России
Даты времени рожь, руб. за пуд % к среднему осеннему 1909-13 гг. овес, руб. за пуд % к среднему осеннему 1909-13 гг.
Средний за январь, февраль, март 1918 г. 79,0 8467,3 34,6 5014,4
Средний за 136,4 14619,5 51,8 7507,2
апрель, май, июнь 1918 г.
10*
147
Отсюда ясно, что возрастание цен достигло небывалых размеров.
Возрастание идет по всем хлебам. Наибольшее возрастание дает овес, затем пшеница, меньшее — рожь и ячмень. Возрастание значительно интенсивнее по нечерноземной полосе, чем по черноземной (см. приложение 4).
За 1917 — 1918 гг. цены сделали новый трудно поддающийся учету скачок. Причем хотя и предыдущая таблица уже обнаруживает различную интенсивность роста цен по районам, но теперь различие в движении цен отдельных районов потребительских и производящих становится чрезвычайно резким. Сказанное подтверждается данными табл. 34 96.
За более позднее время, за июль—октябрь 1918 г., мы имеем дальнейшее возрастание цен. Так, о ценах на рожь частью по тем же, частью по другим, но также разделенным на группы потребляющих и производящих губерний мы имеем приведенные ниже данные 97.
Районы и даты времени В руб. за пуд
Цены по 5 потребляющим губ. нечерноземной по- 244,0
лосы Советской России за июль—октябрь 1918 г. Цены по 5 производящим губ. черноземной по- 104,3
лосы Советской России за июль—октябрь 1918 г.
Отсюда ясно, что цены чрезвычайно сильно поднялись и продолжают подниматься, особенно в потребляющих губерниях. Любопытно отметить, что цены значительно менее поднялись по украинским губерниям. Так, цены на рожь 98 по 8 украинским губерниям за июнь 1918 г. равнялись 21,9 руб./пуд., или 2,915 % к средним осенним за 1909—1913 гг.
Рост цен идет непрерывно, без обычных годичных колебаний. Напряженность роста цен резко подчеркивается также следующей новой особенностью в динамике цен военного времени: изменяется обычное соотношение весенних и осенних цен (табл. 35) 99,
Отсюда мы видим, что весенние цены в пределах сельскохозяйственного года гораздо более резко превышают осенние цены того же года, чем это было до войны, и различие осенних и весенних цен особенно резко увеличивается в третьем году войны. Кроме того, мы видим, что осенние цены каждого последующего года не понижаются против весенних предшествующего года, как обычно, а большею частью резко их превышают и чем дальше, тем больше.
Таковы данные о динамике цен во время войны. Неуклонный и в сущности непрерывный рост цен за время войны делает очевидным, что цены в своем строении совершенно эмансипировались, даже от той слабой зависимости от урожая и запасов, которую мы констатировали до войны. Однако и теперь, конечно, цены слагаются под влиянием соотношения спроса и предложения.
В % к средним осенним за 1909-1913 гг.
31 043 13119
148
Таблица 35
Годы Рожь Пшеница
осенние весенние разница осенние весенние разница
В копейках за пуд
Нечерноземная полоса
1909-1913 гг. 95 99           -4 НО 122 -12
1914-1915 гг. 107 155          -48 125 190 -65
1915-1916 гг. 173 199          -26 198 238 -40
1916-1917 гг. 268 443        -175 288 649 -361
Черноземная полоса
1909-1913 гг. 74 82            -8 96 108 -12
1914-1915 гг. 80 112          -32 93 135 -42
1915-1916 гг. 104 126          -22 117 167 -50
1916-1917 гг. 167 200          -93 223 338 -115
Годы Овес Ячмень
осенние весенние разница осенние весенние разница
В копейках за пуд
Нечерноземная полоса
1909-1913 гг. 73 X         -12 87 98 -11
1914-1915 гг. 104 163\\    -59 109 165 -56
1915-1916 гг. 160 204      -  -44 158 207 -49
1916-1917 гг. 252 433      4 -181 260 430 -170
Черноземная полоса
1909-1913 гг. 65 75          -10 68 78 -10
1914-1915 гг. 81 118          -37 109 165 -56
1915-1916 гг. 109 139          -20 158 207 -49
1916-1917 гг. 189 291        -102 260 430 -170
| Урожай и даже запасы отражают собой возможное, но не дейст-[ вительное предложение хлебов. И если бы для определения цен решающее значение имели возможное по состоянию урожая и запасов предложение и потребительный, соответствующий раз-; мерам потребления спрос, то, как ясно из сказанного выше f о балансе хлебов и запасах, в России во время войны не было I бы достаточных оснований для роста цен на хлеба, исключая, быть может, кормовые и крупяные. Между тем для строения цен имеет решающее значение действительное, а не возможное f предложение, точно так же как и действительный,. а не потре-; бительный спрос. В обычное время соотношение возможного пред-^ложения и потребительного спроса, с одной стороны, и действительного предложения и действительного спроса не дают особенно резкого расхождения100. Наоборот, во время войны такое расхождение выступило под влиянием указываемых ниже факторов на первый план. Расстройство транспорта в значительной, мере разъединило рынки потребительские от рынков произво-
149
Таблица 36 *
Месяцы Цены на 4 главных хлеба и муку пшеничную и ржаную, % к средним ценам    1913 — 1914 гг. Цены на рожь, коп за пуд (Елец 120 ф.) Цена пшеницы, коп за пуд (Киев 130-133) Количество выпущенных бумажных денег в млн. руб. Курс рубля Видимые запасы, млн пуд
главных хлебов | ржи пшеницы
Июль 1914 г. 108 84 107 2321,1 1 29,2 6,1 15,8
Август 108 87 93 2557,6 27,0 6,3 15,2
Сентябрь 109 91 102 2697,5 80,4 36,3 5,3 21,4
Октябрь 108 88 107 2791,0 84,3 42,3 6,0 23,9
Ноябрь 111 93 117 2846,0 80,6 54,3 7,7 30,7
Декабрь 120 106 125 2946,6 80,6 48,7 6,4 25,8
Январь 1915 г. 137 120 144 3059,1 82,8 49,5 6,0 22,5
Февраль 144 121 158 3151,5 83,3 41,6 4,8 17,3
Март 149 121 152 3312,7 82,9 30,7 4,6 13,7
Апрель 156 132 158 3361,8 81,4 28,2 3,4 10,5
Май 161 139 159 3477,3 76,9 27,1 2,8 14,2
Июнь 157 126 154 3755,6 74,3 36,7 6,8 17,9
Июль 137 110 126 3962,5 66,1 44,3 5,5 20,4
Август 140 НО 121 4210,8 70,0 30,4 4,3 14,9
Сентябрь 145 103 120 4898,2 68,6 49,8 3,6 21,2
Октябрь 152 108 128 5040,5 65,8 58,1 3,8 27,8
Ноябрь 163 127 146 5201,3 64,6 65,2 5,6 36,5
Декабрь 174 129 158 5616,8 61,2 47,2 4,4 28,8
Январь 1916 г. 177 124 163 5709,5 58,9 42,0 3,4 26,2
Февраль 179 120 168 5899,1 62,7 36,5 3,2 21,9
Март 183 151 169 6078,3 62,1 29,0 2,6 16,4
Апрель 187 152 179 6213,0 61,3 21,7 2,1 12,1
Май 187 152 168 6379,5 60,7 19,3 1,9 10,4
Июнь 189 155 165 6628,3 60,9 29,2 3,2 9,2
Июль (197) (151) 172 6876,2 60,4 28,6 3,8 19,1
Август 205 145 187 7122,3 62,9 21,6 4,1 14,1
Сентябрь 227 167 230 7587,1 63,1 19,1 3,7 12,2
Октябрь (173) 8083,4 60,6 15,5 2,7 9,4
Ноябрь 180 8383,5 59,4 15,0 2,0 8,6
* См. также диаграмму 4.
дительских и действительное предложение неизбежно должно было все более и более отстаивать от предложения возможного. Это дает толчок росту цен на потребительских рынках, а рост этот * распространяется затем на рынки производительские. В то же время огромный выпуск бумажных денег частью усиливает действительный спрос на хлеба, частью, увеличивая размеры запаса покупательных средств в руках потребителей, он делает возможным со стороны их оплату высоких цен, закрепляет уже происшедшее повышение цен. Неудержимый выпуск бумажных денег сопровождается помимо всего прочего их внутренним обесценением. Это в свою очередь толкает цены вверх. Стремительное повышение цен, перспектива непрерывно повышательной конъюнктуры вызывает, далее, повышенную против обычного времени спекулятивную игру: сдержанность производителя, обусловленную также и положительными изменениями в бюджете его хозяйства, усиленное давление посредника на производительский рынок и сдержанность его по отношению к рынку потребительскому. Это также способствует повышению цен. Итак, затруднения в транспорте, разрушение единства национального рынка, выпуск и обесценение бумажных денег, наконец, повышенная спекулятивная игра на разницу во времени и в пространстве обусловливают охарактеризованной выше рост цен во время войны, рост цен, который приобретает, таким образом чисто конъюнктурный характер. ^
Табл. 36 отчасти иллюстрирует сказанное о движении цен за время войны 101.
Легко видеть, что определяющее значение для повышения цен за время войны приобретает понижающийся курс рубля, связанный в свою очередь с увеличением количества бумажных денег в обращении. Связь между движением запасов и цен почти незаметна. К сожалению, трудно статистически учесть и графически изобразить влияние расстройства транспорта и спекулятивной игры на цены.
Изложенное в отношении динамики цен проливает свет на целый ряд особенностей строения цен военного времени в отношении их географии.
Уже выше, говоря о различной интенсивности роста цен в черноземном и нечерноземном районах, мы наметили в общих чертах сущность происшедших изменений: различие в уровне цен на рынках производительских и рынках потребительских чрезвычайно возросло, возросло и повышательное влияние потребительских рынков. Цифры табл. 37 иллюстрируют эту мысль    .
Рост различия в уровне цен на производительских и потребительских рынках чрезвычайно велик. Он отражает собой возрастание разобщенности рынков, трудность транспорта и усиление спроса в районах потребления.
Рост расхождения цен необычаен. Но определяющее значение теперь принадлежит потребительским рынкам. Если до войны потребительские рынки оказывают лишь некоторое повышатель-
151
Таблица 37
Местные осенние цены на рожь Местные осенние цены на овес
Годы Промыш ленный район Централь но-Зем ie-дельческий район Разница, коп Промыш ленный район Центрально Земледельческий район Разница, коп
в коп за пуд в коп за нуд
1909-1913 92 75 17 70 65 5
1914 106 89 17 100 81 29
1915 161 116 45 168 109 59
1916 264 168 96 278 169 109
1917 2630 914 1716 2124 826 1298
ное влияние, но решающая роль принадлежит, как мы указывали, производительским рынкам и предложение давит на спрос, то теперь отношение повертывается и спрос давит на предложение, покупатель ищет продавца. Это легко понять. Связь потребительских рынков с производительскими ослабляется и вместе с тем выявляется вся жизненно натуральная зависимость первых от вторых.
Этой жизненно-натуральной зависимости вполне естественно соответствует обратная зависимость в отношении цен: гегемония цен потребительских рынков. И чем экономически ближе данный товар производительского рынка находится от рынка потребительского, тем выше его цена, тем более стремится она к цене потребительского рынка.
Из сказанного понятно, что совершенно меняются роль и значение портовых рынков, их влияние на строение цен в отношении к рынкам внутреннепотребительским. Возьмем соотношение биржевых цен на некоторых внутренних и портовых рынках до войны и во время войны на одни и те же сорта хлеба по каждому отдельному рынку за все взятые годы (табл. 38) 10Э.
Из табл. 38 мы видим следующее. Если до войны, как мы доказывали выше, портовые рынки наряду с рынками потребительскими служат повышению цен, то с ходом войны эта роль портовых рынков падает: цены на них относительно цен внутренних потребительских и производительских рынков понижаются. Толчки к повышению цен теперь порождаются преимущественно под влиянием внутренне-потребительских рынков. Изложенная особенность в строении цен безусловно объясняется падением экспорта, расстройством связей с мировым рынком.
Все указанные изменения в отношении географии строения цен находят яркое отражение на картограмме цен . На ней определенно и рельефно выдвигается как район наиболее высоких цен район наибольшего развития индустрии, наиболее емкого внутреннего рынка — Центрально-Промышленный, в то время как ранее наиболее высокие цены мы находим на Крайнем Севере. Теперь
152
Таблица 38
Рожь Пшеница Овес Ячмень
Годы Москва (ведрен.) Елец (тяжел.) Одесса (с барж.) Рыбинск (русск.) Самара (перерод) Одесса (озим. красных' Москва (ведрен. средн.) Елец (экономия.) Одесса Саратов Одесса (диенр )
В копейках за пуд
1906-1910 1914 1915 98,0 94,2 134,7 87,6 84,7 120,6 85,0 86,4 97,4 118,6 108,1 161,6 124,2 у 109,8/ 146/ / 117,1 112,6 129,6 80,7 94,8 195,8 69,2 77,5 127,8 80,3 84,4 96,9 71,8 70,0 108,8 77,7 4 72,0 78,0
Май 1915 г. Июль 1915 г. Декабрь 1915 г. Февраль 1916 г. Май 1916 г. Июнь 1916 г.
Таблица 39
Среднее по 19 главным продуктам
Среднее по 6 главным хлебным продуктам
В % к средним ценам 1913—1914 гг
Среднее по 13 другим продуктам!
Мясо
Соль
Кожи бычьи
Миткаль
Керосин
Каменный уголь
144 146 178 194 207 214
161 137 174 179 187 189
136 159 180 201 216 225
122 121 168 183 (240) 332
224 228 401 455 583 583
164 216 145 155 (155) (155)
154 160 160 201 213 (213)
100 113 120 122 129 130
132 144 137 139 144 148
Чугун
111 118 129 181 188 199
транспортные затруднения и вообще условия снабжения уничтожили преимущества центрально-потребительского рынка и на первый план выступила интенсивность предъявляемого им действительного спроса. Это во-первых. Во-вторых, вообще районы потребительских рынков более резко отделяются своими высокими ценами от районов производства. Далее, цены губерний, прилегающих к портам Черного моря, стоящие выше цен соседних к ним северо-восточных губерний, теперь относительно понижаются (см. картограммы цен 5 и 6).
Указанное изменение в структуре географии цен можно также весьма наглядно вскрыть методом построения изоцен. На картограммах 7 и 8 мы даем изоцены ржи для местных осенних цен 1909—1913 и 1917 гг. по данным Отдела сельской экономии. Картограммы построены на следующих основаниях. По губерниям нанесены для того и другого периода осенние цены на рожь в относительных величинах к средним ржаным ценам по 50 губ. Европейской России за каждый взятый период отдельно.
Далее, предполагая, что цены в пространственном отношении меняются более или менее непрерывно и плавно, мы соединяем линиями точки территории с теоретически равными ценами. Конечно, построение это является лишь приблизительным. Всматриваясь теперь в картограмму изоцен ржи 1909—1913 гг., мы видим, что в общем они имеют два направления уклона: на юго-восток они имеют уклон понижения от линии, проходящей с юго-запада на северо-восток через губернии Волынскую, самый север Киевской, Черниговскую, север Курской, Тамбовскую, Пензенскую, Симбирскую, Казанскую, Вятскую, Пермскую; на северо-запад — уклон повышения к портам Балтийского моря. В юго-восточном уклоне выделяются при этом районы местного понижения цен. Это районы: Киевской, Полтавской, части Херсонской и Екатеринославской губ.   с одной стороны, и Воронежской, Саратовской, Харьковской губ. и севера Донской обл. — с другой. В северо-западном уклоне выделяется район относительно низких цен в составе Ярославской, части Костромской, Владимирской, Московской и Тверской губ.
Обращаясь теперь к изоценам 1917 г., мы видим, что в их направлении произошли существенные перемены. Прежнего распадения территории на два уклона почти нет. За небольшими исключениями изоцены располагаются концентрически около основных потребительских рынков — Ярославской, Московской, Тверской, Владимирской и Костромской губ., где теперь цены достигают высшего уровня. Иначе говоря, влияние портовых рынков почти уничтожается, а влияние внутренних потребительских рынков вырастает.
отражение ЦГ" раеполагаются более густой сетью. Это является к fvteZZ „     ЬШеИ  амплитУД"  колебаний  цен  от  губернии
InreXZ „ РпГГТСЯ бГТЬ б°ЛЬШе' Ч6М На пеРВ0Й картограмме, интервалов и проводить большее число изолиний.
154
Таким образом метод изоцен говорит о том же, о чем говорит и простая картограмма. Но, быть может, он более четко освещает явление *.
Представляет огромный теоретический и практический интерес вопрос о соотношении возрастания цен на хлеб и цен на другие главнейшие продукты. В этом отношении показательна следующая таблица о возрастании цен (табл. 39) 105.
Отсюда видно, что к концу первого года войны, к маю 1915 г., наибольшее возрастание дают соль, кожа, хлеба и миткаль. Далее, хлебные цены отстают в своем росте и к маю 1916 г. они дают значительно меньший коэффициент подъема, чем средний по всем продуктам и тем более по 13 нехлебным продуктам. Наивысшее же вздорожание дают соль, мясо, миткаль.
Соотношение хлебных цен с ценами на основные предметы, закупаемые деревней, и последующее время отчасти видно из таких данных 1 . По 15 губ. Европейской России осенью 1917 г. цены стояли выше осенних цен 1914 г. для ржи на 1844 %, для овса — на 1463 %. Цены ситца (из 80 аршин миткаля № 5 — 18 в.) в августе—ноябре 1917 г. стояли в Москве на 1592 % выше цен 1914 г., а цены миткаля (16 в.) за это же время выше на 1408 %. Цены сапог (мужской коневой и яловой вытяжки) в Москве в 1917 г. были выше цен их на 1914 г. на 1000 %. Цены кровельного железа в центральной области и в Москве в 1917 г. были выше на 618 %, чем в 1914 г. Цены проволоки (до 6 мм и шире) в том же районе и в то же время выше на 1225 %. Цены чая (байхового дешевого сорта) в октябре—декабре 1917 г. были выше на 646 %, чем в 1914 г. Отсюда видно, что в 1917 г. хлебные вольные цены в своем росте идут впереди сравнительно с предметами промышленности. Только цены мануфактуры растут почти так же стремительно.
Если мы обратимся далее к 1918 г.. то увидим по тем же, что и в 1917 г., товарам и рынкам следующий рост цен (в % к ценам 1914 г.): цены ржи поднялись на 12 284, овса — на 4678, ситца — на 1500, миткаля — на 1538, сапог — на 1714, кровельного железа — на 1260, проволоки — на 1500, чая — на 1000. Отсюда ясно, что в 1918 г. хлебные цены в своем росте далеко оставили за собой цены всех взятых предметов промышленного производства. Особенно рельефно это видно на движении «ржаных» цен. Поэтому в 1918 г. хлеб становится относительно одним из самых дорогих продуктов. Только цены на соль в своем росте превосходят рост хлебных цен.
Изложенное показывает, что рост цен в различных отраслях жизни шел различно, с различной силой и быстротой. Это диф-* В данной связи мы, конечно, не можем входить в обоснование и общую оценку этого метода. В литературе его применение, впрочем также без теоретического анализа, было сделано М. Е. Шефлером и его работе «Товарообмен с Украиной». М., 1918. (Прим. Н. Д. Кондратьева. — Ред.) (М. Е. Шефлер — после Февральской революции — член Московского Совета рабочих депутатов, председатель Московского продовольственного комитета, В 1921 — 1923 гг. — член коллегии Наркомата земледелия РСФСР и Земплана, кандидат в члены ВЦИК. — Прим. ред.).
155
ференциальное движение цен порождало для определенных категорий населения явление дороговизны. Если бы товарные цены и цены за рабочую силу повышались все и притом в одинаковой степени, то объективно экономическое равновесие в народном хозяйстве нарушено не было бы и, строго говоря, никакой дороговизны никто бы не испытывал. Но в действительности было иначе. Цены продуктов росли не одинаково.
И вместе с нарастанием размера дифференциального отношения цен возрастала дороговизна для той массы хозяйств, предметы сбыта которых повышались в цене относительно медленнее и бюджет которых в силу этого получал, caeteris paribus, уклон к образованию дефицита. Сюда относится вся масса населения с более или менее фиксированными доходами, в значительной мере слои населения, предлагающие на рынке свои рабочие руки, и др.
Начиная с 1917 г. хлебные цены поднимаются особенно сильно. Поэтому теми слоями населения, которые являются покупателями хлеба и ввиду того значительного веса, который в расходном бюджете имеет расход на хлеб, ими в особенности остро должна была ощущаться дороговизна жизни. И, как ясно из предыдущего, она должна была особенно сильно проявиться в поселениях городского типа. Факты, как известно, вполне подтверждают эти соображения.
13. Заключение
Таким образом, война глубоко изменяла нормальные народнохозяйственные условия рынка хлебов. В этом смысле она расстроила его. В самых основных и общих чертах влияние войны на рынок хлебов сводится к следующим положениям:
1. Посевные площади, особенно владельческие, сокращаются, что ведет к уменьшению продукции хлебов.
2. Так как потребление хлебов возрастает, то годичный баланс производства и потребления их из положительного постепенно превращается в отрицательный.
3. Однако благодаря резкому сокращению экспорта с первого же года войны запасы хлебов в России, исключая кормовые и крупяные, сильно возрастают.
4. Товарность хлебов понижается, и количество товарного хлеба сильно сокращается. Это обусловлено, с одной стороны, более сильным возрастанием денежно-доходного, чем расходного, бюджета хлебопроизводящего крестьянского хозяйства и повышением норм потребления этого хозяйства, с другой — деградацией владельческого хозяйства.
5. Понижение товарности хлебов в связи с падением их продукции приводит к понижению действительного предложения хлебов.
6. Расстройство транспорта приводит к сильнейшему ослаблению хлеботорговых связей между потребительскими и произво-
156
дительскими рынками и к раздроблению единого национального рынка.
7. Под влиянием двух предшествующих явлений, а также регулирующих мероприятий государства хлеботорговый оборот сокращается, замирает хлеботорговый кредит, падает экономическая роль элеваторов и разрушается хлеботорговый аппарат.
8. Благодаря наличию огромной армии, концентрации городского населения и вливанию в недра народного хозяйства значительного количества бумажных денег действительный спрос на хлеба за время войны отличается напряженностью. И если принять во внимание понижение товарности хлебов, «сдержанность» продавцов и расстройство транспорта, то, несмотря сначала на сокращение, а затем и на прекращение экспорта, можно утверждать, что за время войны действительный спрос относительно повысился, а действительное предложение — относительна упало.
9. Указанное соотношение действительного спроса и предложения, а также внутреннее обесценение бумажных денег ведут к неуклонному росту хлебных цен, которое, начинаясь на потребительских рынках, быстро передается на рынки производитель-ские. \
время войны вызывает $ост дороговизны для различных слоев населения, предметы сбыта Которых повышаются в цене относительно медленнее. ч
Вся эта совокупность изменений в структуре рынка хлебов делает невозможным нормальное функционирование рынка и вызывает кризис снабжения продовольствием. Причем этот кризис выражается сначала в необыкновенной дороговизне хлебов, а затем в дороговизне и даже в прямом их недостатке в центрах потребления.
движения товарных цен за
II
РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКА ХЛЕБОВ И СНАБЖЕНИЯ ИМИ АРМИИ И НАСЕЛЕНИЯ ВО ВРЕМЯ ВОЙНЫ И РЕВОЛЮЦИИ ЗА 1914-1918 гг.
ВВЕДЕНИЕ
Среди целого ряда других задач война поставила перед государством и задачу регулирования снабжения хлебами армии и населения. Эта задача диктовалась государству факторами двух видов. Отсюда и меры государства по регулированию снабжения распадаются на два типа.
1. Война и задача государства по регулированию снабжения
Прежде всего огромная по своему размеру и значению война потребовала создания и небывалой по размерам армии. Размеры армии и ее возрастание с ходом войны рисуются следующими цифрами по расчетам мобилизационного отдела 1:
Численный состав армии в мирное время................   1 370 ООО чел.
Число мобилизованных всех, включая состав армии мирного времени,
в конце 1914 г...............................     6 485 ООО чел.
1915 г................................ 11695 000 чел.
1916 г................................ 14 440 000 чел.
1917 г................................ 15 070 000 чел.
Создание такой колоссальной армии поставило пред государством прямую задачу регулирования снабжения армии различными предметами, и в том числе хлебами. И если бы война даже не расстроила нашего народного хозяйства, и в частности рынка хлебов, все равно фактом создания армии государство вынуждалось к целой системе мер по непосредственной заготовке, перевозке и распределению хлебов для армии.
Однако в действительности было не так. Война произвела сильнейшие изменения в жизни народного хозяйства. Это рас-
158
I
I ширило и усложнило задачу государства по регулированию г снабжения. Действительно, как было подробно изложено в пре-f дыдущей части работы, война глубоко изменила нормальные народнохозяйственные условия рынка хлебов, расстроила его. : Как следствие этих изменений и расстройства возникает и быстро усиливается продовольственный кризис. Первоначально он выражается в необычайном росте дороговизны, которая создавала сильнейшую угрозу для более или менее правильного продовольст-вования беднейшего массового населения. Затем кризис принял осложненную форму и наряду с дороговизной в районах и центрах потребления возник и начал усиливаться недостаток предметов продовольствия, создававший угрозу для продовольствия уже подавляющей части населения. Таким образом, в конечном счете продовольственный кризис, в какой бы из этих форм он ни проходил, по существу есть кризис снабжения большей или меньшей части населения предметами питания. Кризис нормального снабжения с ходом войны принял характер национального бедствия. Его развитие усложнило задачу государства в области регулирования снабжения в двух отношениях. Во-первых, государство в лице его центральных ц местных органов должно было принять на себя обязательство хсначала небольшое и частичное, затем огромное и полное по непоЪредственному снабжению хлебами населения, аналогичное тому, какЪе оно имело по отношению к армии. Это обязательство вынуждало государство к регулированию и упорядочению снабжения населения хлебами путем непосредственных заготовок, перевозок, распределения их и прочих мероприятий. Во-вторых, государство должно было усложнить свою регулирующую деятельность также в том смысле, что ему пришлось как для более успешного и непосредственного снабжения армии и населения, так и для создания населению, посколько и пока оно предоставлялось собственной инициативе, более благоприятных условий самоснабжения хлебами, т. е. регулировать самый рынок хлебов, от состояния которого зависел весь ход государственного снабжения и самоснабжения населения. Отсюда видно, что регулирование рынка обусловливалось и вызывалось той же основной задачей организации и упорядочения снабжения армии и населения.
2. Размер и содержание задачи государства по регулированию снабжения
Общая задача государства в области регулирования рынка хлебов и снабжения ими слагается из целого ряда конкретных частных задач. Чтобы сделать более ясным последующее изложение и по итогам регулирования определить, насколько было оно успешно и действенно, очевидно, необходимо определить размеры и основные элементы тех задач, которые были бы поставлены перед государством, и к достижению которых государство стремилось мерами регулирования рынка хлебов и снабжения.
159
а) Размер задания по заготовкам хлебов. В числе этих задач государства одной из первых и в сущности основной была задача регулирования заготовок хлебов для армии, а йотом и для населения. Размер задания по заготовкам для армии определялся приблизительно исчисленными потребностями армии и выясняется следующими цифрами (табл. 1) 2.
Таблица 1
В том числе
Годы Общее задание главные г продо- Зерновой фураж
вольственные Крупяные *
хлеба
тыс. % тыс. % тыс. % тыс. %
пуд. пуд. пуд. пуд.
1914 -1915 231 490 100 63 286 100 10 890 100 157 314 100
1915 -1916 343 156 148 92 510 146 13 646 125 237 000 151
1916 -1917 686 000 296 246 000 389 48 000 442 392 000 249
1917 -1918 ** 720 000 со 275 000 435 32 000 294 413 000 261
1918 -1919 64 833 28,0 18 977 29,9 3 943 26,6 41 913 36,2
* В группу крупяных включены здесь и те продукты, которые в первой части были выделены в самостоятельную группу второстепенных хлебов, т. е. кукуруза, чечевица, бобы, горох, фасоль, полба.
** Задание Временного правительства.
Отсюда ясно, что размер заданий по заготовкам для армии быстро возрастает, особенно с 1916—1917 гг. Главнейшая доля роста падает на главные продовольственные хлеба и фураж. Крупяные в 1917—1918 гг. дают, наоборот, даже значительное падение. В 1918—1919 гг. после Октябрьской революции задание в связи с прекращением внешней войны и роспуском армии резко падает. Абсолютно наибольшие величины заготовок для армии дает зерновой фураж. Таковы были задания по снабжению армии.
По отношению к населению дело обстояло иначе. В самое первое время войны среди населения не замечалось продовольственной нужды, которую необходимо было бы удовлетворять государству. Затем, когда она начала частично обнаруживаться, на борьбу с ней выступили органы местного Самоуправления. Но работа последних была столь децентрализована и несогласована, что говорить здесь о каком-либо едином плане и соответственно о задании по заготовкам не приходится. О размерах и значении деятельности органов местного самоуправления можно будет судить по размерам их фактических заготовок, о чем речь ниже.
Однако к началу кампании 1915—1916 гг. среди населения уже определенно наметился продовольственный кризис в форме недостатка предметов продовольствия. По данным анкеты Управле-
160
ния делами Особого совещания по продовольствию *, размеры этого кризиса в городах и уездах рисуются следующими цифрами. Ниже приводятся данные о недостатке продуктов в городах на 1 октября 1915 г.3
В абсол. велич.
В %
Всего городов в стране......      784
«    ответивших на анкету . . .      659 «    заявивших о недостатке
п родовол ьствен н ы х
продуктов   вообще .... «    заявивших о недостатке
ржи и ржаной муки . . . «    заявивших о недостатке
пшеницы и пшеничной
муки............
«    заявивших о недостатке
крупы    всякой ......
Таким образом, к 1 октября 1915 г. три четверти городов уже испытывали нужду ^ тех или иных продовольственных продуктах; половина городов государства испытывала нужду конкретно в отношении продовольственных хлебов.
Время возникновения продовольственной нужды городов видно
------------.........„  „п„Ъ*жч, 4.
500 348
334 322
100,0
75,8 52,8
50,7 48,8
отчасти из следующих данггых^
ч Муки ржаной Муки пшенич. Крупы Овса и ячменя
Число городов, заявивших о недостатке абсол. число. % 200 100 303 100 304 100 164 100
Число городов, указавших как на время
возникновения недостатка на:
1) начало войны абсол. число % 45 22,5 60 19,8 48 15,8 41 25,0
2) конец 1914 г. абсол. число % 14 7,0 25 8,3 47 15,5 23 14,0
3) начало 1915 г. абсол. число % 20 10,0 24 7,9 35 11,4 19 11,6
4) весну 1915 г. абсол. число % 41 20,5 48 15,8 47 15,5 22 13,4
5) лето 1915 г. абсол. число % 34 17,0 78 25,7 83 27,3 40 24,4
6) осень 1915 г. абсол. число % 46 23,0 68 22,5 44 14,5 19 11,6
* См. примечание *** к с. 268. Деятельности Особого совещания по продовольственному делу посвящена гл. III в кн.: Китанина Г. М. Война, хлеб и революция. Л., 1985. См. также: Список уполномоченных председателя Особого совещания по
И Н. Д Кондратьев
161
Из этих данных легко видеть, что довольно значительный процент городов как на начало недостатка хлебных продуктов указывает на начало войны. Менее значительный процент городов относит возникновение недостатка к концу 1914 г. Но с этого момента с ходом войны\процент городов, поражаемых недостатком хлебных продуктов, начинает прогрессивно возрастать.
Обращаясь теперь к недостатку продуктов в уездах, мы наблюдаем к 1 октября 1915 г. здесь следующую картину 5:
В абсол В  %
велич
Общее число уездов, охваченных
анкетой ......... 573
Общее число ответов на анкету . . . 435 100
В том числе уездов, заявивших
о недостатке ржи и ржаной муки 209 48,0
пшеницы и пшеничной муки 361 82.0
Таким образом, недостаток основных хлебных продуктов, особенно пшеничных, к 1 октября 1915 г. ощущался уже в огромном числе уездов страны.
Хотя к началу кампании 1915—1916 гг. в стране, как мы видим, уже и наметился совершенно определенно развивающийся продовольственный кризис, борьба с ним остается все еще в руках местных органов самоуправления. Центральные продовольственные органы приходят на помощь им, лишь помогая в заготовках и уступая те или иные количества хлебов из своих запасов. Особенно значительна эта уступка становится с мая 1915 г. Расширение такой уступки хлебов из своих запасов было переходной ступенью к включению в задание по заготовкам центральных органов также определенных количеств хлебов для неселения. С осени 1916 г. такое включение совершилось в действительности в широких размерах. Размер заданий по заготовкам для населения определяется следующими величинами (табл. 2) 6.
Отсюда видно, что размер задания по заготовкам для населения в кампанию 1917 — 1918 гг. обнаруживает даже некоторое падение. По отдельный группам мы не находим падения лишь для фуража. В 1918—1919 гг. падение заданий наблюдается в весьма сильной степени. Главной составной частью задания заготовок для населения являются продовольственные хлеба, и притом преимущественно в муке.
Из предыдущего видно, что общий размер заданий государства по заготовкам хлебов для армии и населения можно выразить табл. 3 7.
довольственному делу и уполномоченных Министерства земледелия по закупкам для армии. Пг., 1917; Деятельность Особого совещания по продовольственному делу и его комиссий. Пг., 1916; Основные совещания и комитеты военного времени. Пг., 1917; Обзор деятельности Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по продовольственному делу. Пг., 1916; Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по продовольственному делу. Пг., 1916.
162
Таблица 2
Общее задание В том числе
Годы тыс. пуд. % главные продовольственные хлеба Крупяные Зерновой фураж
тыс. пуд. % ты£ пуд % тыс иуд %
1916-1917 1917-1918 1918-1919 420 ООО 400 ООО 195 267 100 95 46 320 000 300 000 150 000 100    / 94 / 46/ - '    40 000 25 000 2 429 100 62 61 60 000 75 000 42 828 100 125 71,4
Таблица 3
В том числе Задание но *аг о-
Годы Общее задание главные продовол . хлеба Крупяные Зерновой фураж товклм для армии, % к обще-
тыс. пуд. 1    % тыс. пуд.      | % тыс. пуд % тыс пуд 1    % му заданию
1914-1915 1915-1916 1916-1917 1917-1918 1918-1919 231 490 343 156 1.106 000 1.120 000 260 100 100 148 478 483 112,4 62 286 92 510    -566 000 575 000   ч 168 987 100 148 901 924 271,3 10 890 13 646 88 000 57 000 6 372 100 125 808 524 58,5 157 314 237 000 452 000 488 000 84 741 100 150 288 310 539 100 100 62 64 25
b) Задача регулирования цен. Второй задачей государственного регулирования снабжения явилось регулирование цен. Это диктовалось изменившимися во время войны условиями рынка хлебов.
Неустойчивость рыночной конъюнктуры, резко выраженная тенденция ее к повышению, порождая у владельцев хлебных избытков и у посредников «сдержанность» в сбыте хлебов на рынок в ожидании еще более благоприятной конъюнктуры, создавали затруднения государственным заготовкам хлебов и самоснабжению беднейшего населения. Кроме того, с точки зрения государства >езкое возрастание цен означало столь же резкое вздорожание гродовольствия армии. И в непосредственных интересах государства была также и с этой стороны задержка дальнейшего бтоль стремительного роста цен.
Еще более было заинтересовано в этом массовое потребительское население, испытывавшее возрастающую тяжесть дороговизны.
c) Задача регулирования перевозок. Третьей задачей государственного регулирования нужно отметить регулирование перевозок хлебов ввиду возраставшего расстройства транспорта.
d) Задача регулирования распределения и потребления. Из предыдущего сама по себе вырисовывается еще и новая задача государства, входящая как элемент в общую задачу регулирования снабжения, — это задача распределения хлебных продуктов среди населения в связи с нормировкой потребления их. Трудность заготовки и перевозки продуктов обусловливала их недостаток в районах потребления. А недостаток этот требовал упорядочения их распределения и нормировки потребления.
e) Задача создания сети продовольственных органов. Наконец, выполнение всех перечисленных задач требовало от государства создания соответствующей продовольственной организации.
Таковы в общих чертах характер, размер и содержание заданий государства по регулированию снабжения населения и армии хлебами. На более подробном выяснении их (кроме первой) мы не останавливаемся: они непосредственно вытекают частью из первой задачи, частью из характеристики рынка хлебов, данной в предыдущей части работы.
3. Предмет и план исследования
Таким образом, два фактора — создание армии и расстройство рынка хлебов — поставили пред государством огромную, но в конечном счете единую задачу регулирования снабжения армии и населения хлебами и побудили его к принятию системы соответствующих мер регулирования. Эту отрасль экономической политики государства, его центральных и местных органов, г. е. совокупность мероприятий, которыми государство воздействовало или только пыталось воздействовать на ход снабжения армии и населения хлебами в целях упорядочения снабжения, мы назы-
164
ваем государственным регулированием снабжения армии и населения хлебами.
Хотя задача регулирования снабжения армии и населения хлебами в конечном итоге была едина, но, как легко видеть из предыдущего изложения, регулирующие меры государства должны были распадаться и действительно распадались по своему характеру на два основных типа, которые с методологической точки зрения необходимо разделять друг от друга. Первый тип мер регулирования характеризуется тем, что государство пользуется здесь методом прямого воздействия на ход снабжения: оно само как некоторый хозяйствующий субъект приобретает продукты и снабжает ими потребителя. Эти меры регулирования мы назовем регулированием снабжения в тесном смысле слова. Сюда относятся такие меры, как заготовка хлебов непосредственно органами государства по тем или иным рыночным ценам, какие бы они ни были в данный момент, непосредственная перевозка и распределение хлебов.
Второй тип мер регулирования характеризуется тем, что государство пользуется здесь методом косвенного воздействия на ход снабжения, выступая как организующий субъект публично-правового характера. Государство этими мерами стремится воздействовать на рынок хлебов кйц^на условие, определяющее непосредственный ход снабжения, кем 6&i это снабжение ни велось — государством или же самим населением. Такие меры регулирования мы назовем регулированием рынка хлебов. К числу этих мер регулирования относятся, например, установление твердых цен, запреты вывоза, введение плановых перевозок и т. п. Между тем и другим методом регулирующего государственного действия в ходе действительной жизни существует теснейшая связь, и на практике их даже трудно различить. Характер этой связи на различных ступенях развития государственого регулирования снабжения хлебами различен. Отвлекаясь от некоторых промежуточных форм связи, теоретически эту связь можно свести к двум основным типам.
Первый тип сводится к следующему. Государство, приняв на себя ряд прямых обязательств по снабжению только армии или армии и частично населения, в целях успешного выполнения этих обязательств стремится улучшить условия снабжения, т. е. прибегает к мерам по урегулированию рынка хлебов.
Так, огромное задание по заготовкам хлебов для армии и трудность выполнить это задание в кампанию 1915—1916 гг. явились сильным побудительным мотивом для государства к установлению твердых цен на хлеба при закупках их для армии 8. Поэтому можно утверждать, что на данной ступени развития регулирования снабжения меры прямого государственного регулирования и стремление к их успешности являются одним из самых основных импульсов к мерам косвенного государственного регулирования и в этом смысле последние носят субсидиарный характер. Однако на данной ступени меры косвенного регулирования принимаются не только
165
в связи с желанием обеспечить успех мер прямого регулирования. В это время, как мы говорили, население в массе своей предоставлено еще себе и вынуждено к самоснабжению. Но государство, не взяв на себя обязательство прямого снабжения населения, тем не менее принимает целый ряд мер по регулированию рынка, чтобы таким путем облегчить населению его самоснабжение. К числу таких мер можно, как увидим, отнести различные таксы, запреты вывоза и т. д. Таким образом, на характеризуемой ступени развития регулирующих мер государства отношение между мерами прямого и косвенного регулирования снабжения характеризуется так: меры косвенного регулирования или меры регулирования рынка хлебов предпринимаются отчасти для облегчения мер прямого государственного регулирования снабжения, преимущественно армии, а отчасти независимо от этой цели, для облегчения условий самоснабжения населения; иначе говоря, меры косвенного регулирования носят отчасти субсидиарный, отчасти самостоятельный характер.
Вторая ступень связи между мерами прямого регулирования снабжения и мерами по регулированию рынка хлебов имеет несколько иные черты. Государство уже берет на себя обязательство и по снабжению населения, устраняя от этой задачи другие организации. Для облегчения выполнения своего обязательства по снабжению и армии и населения, оно проводит свою систему регулирования рынка. Таким образом, здесь задача прямого государственного регулирования снабжения является основной и единственной побуждающей силой к мерам по регулированию рынка, и меры косвенного регулирования приобретают всецело субсидиарный характер.
На этой ступени уже невозможно провести с прежней отчетливостью грань между теми и другими мерами. Меры прямого государственного регулирования снабжения утрачивают свой частнохозяйственный характер и органически сливаются с мерами регулирования рынка. Одна из них покрывает другую, и обе они как бы сливаются в единую систему государственного регулирования снабжения хлебами армии и населения.
Итак, методологически ясно, что необходимо различать два типа мер государственного регулирования снабжения; но связь между ними столь тесна и один тип столь определенно предполагается другим, что подведение того и другого типа под более общее понятие государственного регулирования снабжения, что мы сделали выше и делаем дальше, вполне возможно и необходимо.
Отсюда предметом нашего исследования является государственное регулирование снабжения армии и населения хлебами как в прямой, так и в косвенной форме его, в их совокупности и взаимодействии.
К изучению государственного регулирования снабжения можно подойти двумя приемами. Можно взять систему государственного регулирования снабжения как нечто единое и целое во всей
166
сложности и взаимодействии его элементов. Это метод синтетический. Но как таковой, он предполагает уже предварительное изучение государственного регулирования при помощи аналитического метода.
В данной работе мы пытаемся подойти к государственному регулированию снабжения хлебами при помощи аналитического метода, пытаемся разложить систему государственного регулирования снабжения на основные элементы и подвергнуть изолированному изучению каждый этот элемент. Эти основные элементы системы регулирования определенно намечены уже сделанным выше перечнем задач государства по регулированию снабжения. Но при изучении этих основных элементов благодаря тесной связи их между собой неизбежно должна выкристаллизоваться и выясниться и система мер как целое на каждой ступени ее развития.
Глава первая ОРГАНЫ ПРОДОВОЛЬСТВИЯ
1. Органы продовольствия до образования Особ&г^совещания по продовольствию
В целях ясности и удобства^лоследующего изложения в первую очередь мы остановимся на развитии продовольственной организации.
В самом начале войны в качестве регулирующих снабжение хлебами органов выступают несколько организаций. Основное значение среди них приобретает организация главноуправляющего землеустройства и земледелия. 1 августа 1914 г. Совет министров принял постановление, сущность которого сводилась к следующим положениям: 1) закупка и заготовка по требованию военного ведомства необходимых для армии произведений сельского хозяйства возложены были на Главное управление землеустройства и земледелия *. 2) Ближайшее руководство операциями по закупкам и заготовкам на местах было передано особым окружным уполномоченным ведомства, а выполнение закупок и заготовок — губернским уполномоченным, которые получили право привлекать к работе местных чинов ведомства земледелия, чинов инспекции местного кредита и учреждений продовольственной части, заве-
* Главное управление по землеустройству и земледелию образовано 6/V 1905 г. на основе реорганизованного Министерства земледелия и государственных иму-ществ, 26/Х 1915 г. преобразовано в Министерство земледелия. Возглавлял управление с 21/V 1908 г. по 26/Х 1915 г. А. В. Кривошеий. В ноябре 1915 г. министром земледелия был назначен А. Н. Наумов, которого 21/VII 1916 г. сменил А. А. Бобринский. С 14/XI 1916 г. по 28/11 1917 i ш» главе ведомства зсм.ц»долин находился А. А. Ритих. См.: Ерошкин Н. И. История государственных учреждений дореволюционной России. Мм 1968. С. 217-218, 280-281, 299.
167
дующих зернохранилищами государства, Банка и др.9 В качестве уполномоченных в первую же кампанию были привлечены 3 член,) Государственного совета *, 7 членов Государственной думы **, 20 председателей земских унрав ***, 4 председателя биржевых комитетов ****, 5 председателей правлений железнодорожных обществ и других железнодорожных деятелей, 5 губернаторов. Иначе говоря, руководящая роль по заготовкам оказалась в руках исключительно цензовых элементов.
Наряду с ведомством земледелия в начале же войны выступает целый ряд других организаций, так или иначе регулирующих дело снабжения 10. К числу их нужно отнести окружных интендантов фронта действующей армии, земские и городские самоуправления и созданные главным образом при последних различные продовольственные органы, сельскую продовольственную часть Министерства внутренних дел и органы этого министерства на местах (губернаторы, губернские присутствия, уездные съезды, земские начальники), далее — командующих армиями и военными округами. Затем, в области регулирования перевозок выступают, с од-
* Государственный совет — высшее законосовещательное учреждение России. Образован 1 (13) января 1810 г. в соответствии с планом государственных преобразований М. М. Сперанского. В Государственном совете предусматривалось рассмотрение всех законопроектов перед утверждением царем. С 1906 г. в связи с созданием Государственной думы Госсовет, как и Государственная дума, получил законодательную инициативу, исключая вопрос об изменении основных государственных законов. Ликвидирован в результате Февральской революции 1917 г. См.: Стенографические отчеты Государственного совета. Сессия 1 — 13 (т. 1—22). СПб., 1906—1916; Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. Изд. 2. М., 1968.
** Речь идет о IV Государственной думе (15 ноября—6 октября 1917 г.). Среди 442 ее депутатов — 120 националистов и умеренно-правых, 98 октябристов, 65 правых, 59 кадетов, 48 прогрессистов, 14 социал-демократов (в том числе
6 большевиков), 10 трудовиков, 21 представитель трех национальных групп,
7 беспартийных. Председатель — октябрист М. В. Родзянко. Было проведено 5 сессий Думы. Указом от 25 февраля 1917 г. занятия IV Государственной думы были прерваны, больше она не собиралась, но формально продолжала существовать. 27 февраля (12 марта) был создан Временный комитет .Государственной думы, который 2 (15) марта в результате переговоров с эсеро-меньшевистским Исполкомом Петроградского Совета сформировал буржуазное Временное правительство. В дальнейшем деятельность IV Государственной думы проходила под видом «частных совещаний». Распущена ввиду начала выборов в Учредительное собрание. Окончательно ликвидирована декретом CHK 18 (31) декабря 1917 г., в результате которого были упразднены канцелярии Государственной думы и Временного комитета. См.: Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв 1—4. СПб., 1906—1907; Дякин В. С. Русская буржуазия и царизм в годы первой мировой войны (1914-1917). Л., 1967.
*** Земские управы (губернские и городские) — исполнительные органы земских собраний, ведавшие в 1864—1917 гг. делами земств (органов местного самоуправления, созданных в ряде губерний Европейской России в результате земской реформы 1864 г.).
**** Биржевые комитеты — постоянные органы при биржах, компетенция которых ограничивалась в основном обсуждением экономических вопросов.
8 1906 г. входят во всероссийскую буржуазную организацию — Съезды биржевой торговли и сельского хозяйства. К 1917 г. в России был 101 биржевой комитет; после Февральской революции они вошли во Всероссийский торгово-промышленный союз. В конце 1917 г. деятельность биржевых комитетов прекращается.
168
ной стороны, совещание при главном интендантстве, с другой центральный комитет по регулированию массовых перевозок. Необходимо отметить также возникающий институт уполномоченных на северо-западном и юго-западном фронтах для помощи, и в том числе для помощи продовольственной, беженцам; наряду с ним, наконец, нужно упомянуть учреждения Министерства внутренних дел, на которые также было возложено попечение о беженцах на местах.
Из предыдущего изложения ясны характерные черты продовольственной организации первого времени войны: во-первых, многообразие органов и отсутствие между ними какой-либо координации, во-вторых, преимущественно ведомственный и бюрократический характер их, слабая связь их с широкими общественными кругами-, поскольку же некоторое соприкосновение их с этими силами имеется, оно имеется исключительно с цензовыми элементами.
Многообразие и несогласованность учреждений, ведающих делом продовольствия, не замедлили проявить свои отрицательные стороны. Ввиду этого сначала утвержденным положением Совета Министров от 16 марта 1915 г., а затем более детально положением от 19 мая 1915 г. министру торговли и промышленности были предоставлен^ полномочия по общему руководству
продовольственным делом в^ч^гране, а для надлежащего освещения связанных с этим руководством вопросов при нем был образован Главный продовольственный комитет п. Однако министру торговли и Продовольственному комитету * не удалось координировать действия различных организаций, действовавших в области продовольствия. Скорей, наоборот, к прежним организациям прибавилась новая организация того же типа и характера, умершая затем, не оставив заметного следа в жизни.
Неудовлетворительность постановки продовольственной организации была ясна, и организация эта скоро претерпела ряд существенных изменений.
Одним из факторов, оказавших влияние на ход развития продовольственных органов, явилось общественное мнение, поскольку оно выражалось в прессе, на съездах и собраниях.
В отношении к описанной правительственной организации общественное мнение было достаточно единодушно. Оно осуждает ее.
* Главный продовольственный комитет создан Советом министров при Министерстве торговли и промышленности 19 мая 1915 г. как совещательный орган. В его компетенции находились учет запасов продовольствия, транспортировка грузов, таксировка продуктовых цен и т. д. Первый председатель Комитета — министр торговли и промышленности кн. В. С. Шаховской.
2. Отношение общественного мнения к продовольственной организации
169
В противовес организации, которую строит правительство, общественное мнение выдвигает более или менее стройный свои план ее. Оно исходит из мысли, что нарастающий кризис снабже ния требует последовательного государственного регулирования снабжения. Причем общественные круги в лице представителей городов, кооперативов и отчасти земств проводят в этом отношении более радикальную программу, распространяя принцип регулировки на все важнейшие отрасли народного хозяйства. Менее яркую и более умеренную позицию здесь занимают торгово-промышленные круги. За небольшими исключениями, не возражая против государственного регулирования, они в то же время подчеркивают опасность убить частную инициативу.
Но в общем для обеспечения продовольствием армии и населения признается необходимым привлечение и напряжение всех национальных общественных сил — земских, городских, кооперативных, торгово-промышленных. В этих целях считается необходимым демократизация и расширение прав органов самоуправления и путем издания кооперативного закона — упрочение правового положения кооперации.
На базе этих национальных сил должна строиться система продовольственных органов, входящих как часть в состав общей системы регулирующих органов. В центре должен стоять авторитетный общегосударственный орган во главе с лицом, пользующимся общественным доверием, или даже с членом ответственного министерства. Общегосударственный орган строится на началах ведомственного и общественного представительства и обладает достаточными полномочиями. В губерниях все дело продовольствия объединяется в руках продовольственных общественно-ведомственных совещаний и выборных земскими собраниями или городскими думами уполномоченных в качестве исполнительного органа. Далее, учреждаются уездные и волостные или мелкорайонные продовольственные совещания, комитеты или комиссии с широким общественным представительством и всеми необходимыми правами 12. Таковы основные черты плана продовольственной организации в представлении господствующего общественного мнения того времени.
3. Учреждение Особого совещания по продовольствию
Усиление продовольственного кризиса и давление общественного мнения заставляют правительство предпринять реформу продовольственной организации. 17 августа 1915 г. «для обсуждения и объединения правительственных мероприятий по заготовке продовольствия и фуража для армии и флота, а также вообще по продовольственному делу учреждается под председательством главноуправляющего земледелия и землеустройства Особое совещание по продовольствию» как совещательный орган 13. В состав Особого совещания вошли представители Государственной думы
170
и Совета, представители ведомств и Земского * и Городского союзов. Кроме того, председатель Совещания получил право приглашать на заседания его представителей торговли, промышленности, сельского хозяйства и других лиц по его усмотрению. Председатель Совещания получил широкие права по обсуждении, кроме особо экстренных случаев, в Совещании требовать от лиц, предприятий и учреждений необходимые для него сведения, налагать секвестры, производить через посредство уполномоченных на то лиц осмотр торговых и промышленных заведений, требовать предъявления торговых книг и документов этих предприятий, устанавливать способы заготовок продовольственных продуктов, отменять постановления других учреждений о заготовках, направлении и распределении продовольственных продуктов, а также о правилах торговли ими, издавать правила о хранении и запретах вывоза этих продуктов, назначать их реквизиции. Положением от 27 ноября 1915 г. председателю Особого совещания было предоставлено право устанавливать предельные цены на предметы продовольствия н. Таким образом, к председателю Особого совещания вне театра военных действий юридически перешла высшая власть в области продовольствия и тем как будто достигалось единство руководящей роли в этой области; впрочем, в значительной мере лишь теоретически, ибо прочие органы, регулирующие дело продовольствия, были не только не устранены, но даже строго и не соподчинены Совещанию и его председателю.
Далее, в развитие ст. 12 положения об Особом совещании были изданы 25 октября 1915 г. правила о местных уполномоченных председателя Особого совещания. Институт этот становится рядом с институтом уполномоченных министра земледелия **
* Земский союз — Всероссийский земский союз помощи больным и раненым воинам, военно-общественная организация либеральных помещиков и буржуазии, создан на съезде уполномоченных губернских земств 30 июля 1914 г. для помощи правительству в организации тыла в ходе империалистической войны. На съезде избран Главный комитет союза во главе с близким к кадетам кн. Г. Е. Львовым; созданы низовые комитеты Союза. Первоначальная задача — помощь больным и раненым, в дальнейшем — исполнение заказов интендантства, помощь беженцам, с августа 1915 г. — посредническая роль в выполнении казенных заказов. Печатный орган — «Известия Главного комитета Всероссийского земского союза помощи больным и раненым воинам». Октябрьскую революцию встретил враждебно, участвовал в организации саботажа, вел заговорщическую деятельность. Упразднен декретом СНК 4 января 1918 г., имущество передано ВСНХ (см. примечание к с. 224, 260).
** Министерство земледелия было учреждено 26 октября 1915 г. (на базе Главного управления землеустройства и земледелия); его возглавляли (даты по старому стилю): А. В. Кривошеий, А. Н. Наумов (10/XI 1915-21/VII 1916), А. А. Вобринский (21/VII 1916-14/Х1 1916), А. А. Риттих (14/VII 1916— 28/II 1917), А. И. Шингарев (2/II1-5/V 1917), В. М. Чернов (5/V-28/VIII 1917), П. А. Вихляев (28/VIII-3/X 1917), С. Л. Маслов (3-25/Х 1917). См.: Россия. Министерство земледелия. Список личного состава. Центральные учреждения. Пг., 1916; EpouiKuu Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.
171
(бывш. главноуправляющего земледелия и землеустройства) по заготовкам для армии, а иногда и пересекается с ним ,5. Состав уполномоченных председателя Особого совещания и уполномоченных министра земледелия, а также пересечение их характеризуется следующими данными ,6:
Состояли уполномоченными Число случаев
председателя совпадения тех
Особого сове- министра и ДруГИХ пол
щания по про- землеДелия по номочий в од-
довольствию Закупке   хлеба ном лице
Губернаторы........           35 5 5
Председатели губ. земских
управ............           18 23 17
Председатели уездных
земских управ.......           — 6 —
Члены    Государственного
совета............            4 3 3
Члены    Государственной
думы   ............            4 6 4
Градоначальники    .....            4 — —
Председатели    биржевых
комитетов..........           — 2 —
Прочие лица........           2 14 1
Итого........          67 58 30
Под председательством уполномоченных образуются губернские, областные и городские совещания, а согласно постановлению 6 апреля 1916 г. — и районные. Состав их определяется по усмотрению уполномоченных. Закон предусматривает лишь участие в совещаниях представителей Земского и Городского союзов, военно-промышленных комитетов *, где они имеются. Иначе говоря, цент-
* Военно-промышленные комитеты — буржуазные организации в период первой мировой войны. Решение об их создании принято в мае 1915 г. на IX Всероссийском съезде представителей торговли и промышленности для объединения промышленников, снабжавших армию боеприпасами и военным снаряжением, для мобилизации промышленности на военные нужды. ВПК представляли собой также орудие воздействия буржуазии на правительство России. В июле 1915 г. состоялся I съезд ВПК, на заседаниях которого наряду с экономическими были подняты и политические вопросы, в частности о создании правительства, которое пользовалось бы доверием Государственной думы. Съезд избрал Центральный ВПК во главе с октябристом А. И. Гучковым (председатель) и прогрессистом А. И. Коноваловым. К началу 1916 г. было создано 220 местных ВПК, объединенных в 33 областных. Позднее их число возросло. ВПК привлекли к обслуживанию армии около 1300 средних и мелких предприятий и создали около 120 собственных заводов и мастерских. ВПК стремились взять руководство хозяйством страны в свои руки, но натолкнулись на решительное противодействие правительства, создавшего для военной перестройки экономики страны почти одновременно с ВПК свой собственный аппарат — Особые совещания (по государственной обороне, перевозкам, топливу, продовольствию). В конце концов ВПК стали посредниками между государством и частной промышленностью. 31 марта 1918 г. преобразованы в Народно-промышленные комитеты. После Октябрьской революции Советское правительство пыталось использовать специалистов в этих комитетах для налаживания разрушенного войной хозяйства, но встретило сопротивление руководящих кругов этих организаций. 24 июля 1918 г. решением Совета народных комиссаров комитеты были ликвидированы.
172
ралъная власть сначала оставила вопрос о составе местных совещаний без определенного ответа со своей стороны. И лишь постановление Министерства земледелия от 12 февраля 1916 г., указывая не необходимость обсуждения вопросов о таксах в совещаниях при уполномоченном, указывает более точно и состав этих совещаний 17. Кроме уполномоченных, как председателей совещаний и представителей уже указанных организаций, в состав их должны входить представители высшей местной администрации, представители ведомств, земских и городских самоуправлений, торгово-промышленных организаций, кооперативных союзов и лиц с совещательным голосом, особо приглашенных председателем. На уполномоченных и совещания при них были возложены: выяснение запасов продовольственных продуктов, образование запасов их для урегулирования цен при «непомерном» возвышении последних, организация, в случае необходимости, распределения предметов продовольствия, сношение с органами Министерства путей сообщения о нормах подвоза продуктов и др. В целях выполнения этих задач уполномоченным предоставлялось право обращаться к различным учреждениям и лицам за содействием, производить осмотр торгово-промышленных предприятий и требовать предъявления торговых книг и документов, предъявлять требования надлежащим чучреждениям и лицам о скорейшем передвижении продовольственных грузов. Кроме того, уполномоченные получили право возбуждать перед председателем Особого совещания (за исключением экстренных случаев, по обсуждении в местном совещании) вопросы о необходимости производства реквизиций, секвестров, издания временных правил хранения и запретов вывоза продовольственных предметов, об отмене распоряжений местных губернских властей, касающихся правил заготовки и торговли продовольственными предметами.
Легко видеть, что, организуя Особое совещание, создавая сеть уполномоченных его председателя и создавая местные совещания, правительство до известной степени отражало то, к чему определенно пришло общественное мнение. Однако Особое совещание по своему составу и полномочиям было далеко не тот авторитетный общегосударственный продовольственный орган, о котором мечтало общественное мнение. Институт уполномоченных не был сделан выборным, в массе своей не имел тесных связей с местными силами и, кроме того, сохранился и дуализм его. Местные продовольственные совещания были обрисованы очень смутно, были наделены незначительными правами, и даже организация их была факультативна 18.
Между тем жизненная потребность в этих органах была огромна. Это видно из того, как фактически шла организация их на местах. Прежде всего нужно отметить, что организация местных совещаний в той или иной форме для борьбы главным образом с дороговизной в городах, губерниях и уездах началась задолго до издания положения об Особом совещании. Так, в Херсоне, например, уже в феврале 1915 г. была образована особая комиссия
173
для борьбы с дороговизной, в Александроноле — в апреле 1915 г. и т. д. Можно было бы отметить целый ряд подобных фактов 19. Поэтому положение об Особом совещании отчасти только оформило существование уже создавшихся ранее совещаний, но отчасти оно и форсировало их образование там, где таких совещаний еще не было до его возникновения. Кроме того, в то время как центральная власть до 6 апреля 1916 г. молчала об уездных и более мелких продовольственных органах, на местах эти органы в отдельных случаях создавались ~°, хотя, конечно, их права и полномочия оставались стоящими на песке.
Таким образом, образование местных продовольственных органов шло сначала исключительно под влиянием местных нужд, затем и под влиянием указаний из центра. При таких условиях в действительности неизбежны были сильные различия в темпе образования местных органов и в их конструкции в отдельных районах и центрах.
Наиболее быстрый темп образования их мы находим в городах. По данным анкеты Союза городов21, разосланной по крупнейшим городам в конце ноября 1915 г., из 94 городов (в том числе 24 губернских города), приславших ответ, 49, или 52,1 %, отмечают уже у себя существование продовольственных органов. Эти органы носят самое различное название: «Продовольственная комиссия», «Продовольственный комитет», «Обывательский комитет» и др. Инициатива образования их принадлежит преимущественно городскому самоуправлению. Причем, просматривая материалы, легко видеть, что некоторым толчком к образованию продовольственных органов на местах послужили съезды представителей Союза городов летом 1915 г. Что касается состава продовольственных органов в городах, то в 32 ответах на этот вопрос отмечается присутствие в составе их 22: гласных городских дум — 21 раз, или 65,1 %, членов городских управ — 17 раз, или 53,1 %, представителей земств, кооперативов и торговцев — 12 раз, или 37,6 %, представителей администрации — 10 раз, или 31,2 %, представителей рабочих организаций — 6 раз, или 18,7 %. •
Итак, организация продовольственных органов в городах ко времени учреждения Особого совещания в значительной мере уже определилась. После образования Особого совещания сеть городских продовольственных органов продолжала расширяться уже под прямым воздействием уполномоченных.
Организация сельских продовольственных органов идет гораздо более медленным темпом, и главная часть их создана уже после учреждения института уполномоченных и при их участии. Главная роль в организации сельских продовольственных комитетов принадлежала земствам, тем более что и уполномоченными часто являлись председатели земских управ. Продовольственные органы в виде главным образом продовольственных совещаний, иногда комитетов и комиссий, создаются в губерниях и в большинстве уездов. Во многих губерниях, например в Вятской, Казанской, Киевской, Костромской, Нижегородской, Пермской, Самарской,
174
Симбирской, Тверской, Уфимской и др., образуются волостные и районные (по признаку экономического тяготения) органы23.
По данным отчетов и протоколов, присланных в Особое совещание и относящихся к 54 губерниям и областям, можно примерно нарисовать цифровую картину образования сельских органов 24:
Число отмеченных губернских органов, образованных в октябре 1915-марте 1916 г. Из них, между прочим, возникло по инициативе Отмечается существование
уполномоченного председателей земской управы губернаторов уездных продовольственных органов волостных продовольственных органов

50 33* 9 5 35 3
* В числе уполномоченных этих есть, конечно, и председатели земских управ.
Состав образованных ранее и вновь образовавшихся продовольственных органов очень пестрый. Он определяется конкретными условиями4 места и времени.
К июлю 1916 по данным анкеты Центрального комитета общественных организаций *, сеть местных продовольственных органов в целом (в городах и сельских местностях) характеризуется уже следующий^ чертами 25. Из 241 ответа, присланного городскими и земскими организациями, кооперативами и торговыми предприятиями, 184 отмечают факт существования организаций. Из них созданы:
Абсол.    % к общему число      числу
Городами............. 120 65,2
Земствами............. 51 27,7
Городами и земствами   совместно 5 2,7
Кооперативами.......... 7 3,8
Администрацией......... 1 0,6
Заметим прежде всего, что, по-видимому, анкета не полностью захватила города и особенно земства: иначе не могло бы получиться такого преобладания организаций, созданных городами.
* Центральный комитет общественных организаций по продовольственному делу («Центроко») создан в мае-июне 1916 г. по инициативе Всероссийского союза городов в целях объединения усилий общественных организаций в решении прог довольственного вопроса. В его состав вошли представители Союза городов и Союза земств, ряда военно-промышленных комитетов, Совета съездов представителей биржевой торговли и сельского хозяйства и других неправительственных организаций. Им был разработан план продовольственных мероприятий на ноябрь 1916—январь 1917 г. для союзов земств и городов, а также для Московского союза потребительских обществ. Однако сам Центральный комитет так и не был легализован, а предполагавшийся им созыв в декабре 1916 г. Всероссийского продовольственного съезда был запрещен правительством. Подробнее см.: Китанина Т. М. Война, хлеб и революция. С. 273—275.
175
Следовательно, хотя данные анкеты и охватывают продовольственную организацию в целом, но охватывают ее неравномерно.
Из 120 созданных городами opiaiioe 76, или 63,3 %, созданы в специальном составе, а в 44, или 26,7 %, случаях функции продовольственного дела возложены на городские управы. Из 51 созданного земствами органа 18, или 25,3 %, создано в специальном составе, а в 33, или 61,7 %, случаях соответствующие функции возложены на земские управы.
По вопросу о составе органов анкета не содержит точных и полных данных. Но поскольку в анкете имеются некоторые указания по этому вопросу, они характеризуют состав органов следующим образом (табл. 4).
Таблица 4
Отмечают участие в органа: <
Специальные органы Всего >каза-ний кооперативов гласных представителей населения представителей рабочих биржевых комитетов торговцев пррд-ставите лей ведомств
Созданные 76 15 55 12 2 8 8 9
городами
Созданные 18 14 2 1 1 1 5
земствами
Всего 94 29 57 13 2 9 9 14
Иначе говоря, наибольшее число ответов отмечает участие гласных, затем кооператоров, ведомств и т. д. Заметно относительно большее участие кооперации в органах, созданных земствами.
Характер функций, выполняемых органами, рисуется следующими цифрами, относящимися к 98 ответам: органы закупочные — 7, органы закупочно-распределительные — 70, органы с неясно очерченными функциями — 21.
Такова краткая характеристика продовольственной местной организации к июлю 1916 г.
Задачи продовольственных органов по своей широте уменьшаются при переходе от губернских органов к уездным и волостным или мелкорайонным. И они различно формулируются для одной и той же ступени органов в различных губерниях. Но общим во всех случаях остается то, что основной задачей органов служит выяснение условий борьбы и самая борьба с дороговизной и недостатком продуктов продовольствия. Во всяком случае задачи, стоявшие перед местными продовольственными органами, были весьма широки и трудны. Вместе с тем приходится отметить крайне неопределенное и неустойчивое правовое положение всех этих фактически возникших организаций. До издания положения 17 августа и правил 25 октября 1915 г. права их, как мы видели, были не оговорены совершенно. После этого и после издания
176
распоряжения 12 февраля и 6 апреля 1916 г. права эти хотя и оговорены, но они формулируются крайне неопределенно и сводятся преимущественно к праву выяснения продовольственных нужд, ресурсов, рынков, к праву возбуждать ходатайства* требовать содействия и т. п.
Изложенное позволяет сделать тот вывод, что и после создания Особого совещания фактически осталось отчасти и многовластие, и отсутствие единой стройной системы продовольственных органов, и в особенности пестрота и слабость местной организации. Широкие общественные круги не получили свободного доступа к борьбе с продовольственным кризисом, и доля их участия в значительной мере зависела от характера отношения к ним со стороны власти. Условий для планомерной организации общественных сил налицо не было.
Но если так, то отмеченные выше факторы — осложнение и рост продовольственного кризиса и давление общественного мнения — продолжали действовать с прежней и даже увеличивающейся силой. Под влиянием их в средине осенней кампании 1916—1917 гг. правительство постановлением 10 октября 1916 г. делает дальнейшую робкую попытку создать необходимую, стройную и сильную продовольственную организацию 26. Однако это постановление не дало благоприятныхх результатов. Оно оставляло центральную организацию в сущности прежней, а наиболее ценная часть его, подводившая правовой фундамент под местную организацию и определявшая точно его состав, права и обязанности, была даже приостановлена введением в действие. Правительство нашло эту часть постановления политически опасной и в части, касающейся волостных организаций, усмотрело в ней даже тенденцию насадить контрабандным путем волостное земство. Лучшей иллюстрации вмешательства реакционно-политических тенденций правительства в дело регулирования снабжения указать трудно.
4. Продовольственные органы после февральской революции
Таким образом, в феврале 1917 г. мы вступили в полосу революции при крайне несовершенном, пестром и мало согласованном^ местном продовольственном аппарате. Революция выдвинула на смену старому аппарату прежде всего временный и наспех построенный аппарат.
С первых же часов революции — вечером 27 февраля в Таврическом дворце образовалась Продовольственная комиссия Временного комитета Государственной думы и Совета рабочих и солдатских депутатов *, куда вошли также и представители экономических отделов Земского и Городского союзов, представители кооперативов и торговых организаций. Первые дни Комиссия стре-
* Продовольственная комиссия Временного комитета Государственной думы ш Совета рабочих и солдатских депутатов — совместная комиссия, взявшая на себя
12 Н Д Кондратьев
177
милась удержать старый аппарат продовольственных организаций от немедленного разложения.
Но уже,в постановлении от 2 марта, подтвержденном 7 марта министром земледелия *, Комиссия предписывает губернским земским управам или городским думам (управам), организовать новые органы — губернские продовольственные комитеты на широко демократических основаниях. На обязанность губернских комитетов возлагалась организация комитетов уездных, волостных, мелкорайонных и городских на тех же демократических основаниях. К комитетам переходило общее руководство продовольственным делом на местах. Председатели губернских комитетов являлись уполномоченными председателя Особого совещания и министра земледелия 27.
Но это был лишь первый эскиз послереволюционных продовольственных органов. Далее идет перестройка органов сверху донизу. Постановлением Временного правительства от 9 марта на место упраздненного фактически Особого совещания и на место временной продовольственной Комиссии Комитета Государственной думы и Совета рабочих и солдатских депутатов учреждается Общегосударственный продовольственный комитет **. Комитет образуется для выработки общегосударственного продовольственного плана, руководящих принципов и общих мер по продовольственному делу 28.
В состав Комитета входят 4 представителя Временного комитета Государственной думы, 7 представителей Совета рабочих и солдатских депутатов, 7 представителей Крестьянского союза (по позднейшему разъяснению — Совета крестьянских депутатов), по 4 от Всероссийских союзов земского и городского, 7 от кооперативов, 3 от Военно-промышленного комитета, 6 от торгово-промышленных организаций и 1 от исполнительной комиссии статистиков. Представители ведомств входят лишь с совещательным голосом. Таким образом, в составе Комитета преобладающее большинство получили демократические элементы. Но так как в самой демократии после революции уже начали намечаться различные течения, то общий состав комитета в 43 человека можно было бы разбить примерно на такие группы:
1. Радикально-демократическая (представители Советов, неко-
роль центрального продовольственного органа. Возглавил комиссию меньшевик В. Г. Громан. С созданием Общегосударственного продовольственного комитета была упразднена. Подробнее см.: Волобуев Л. В. Экономическая политика Временного правительства. М., 1962. С. 389—391; Китанина Т. М. Война, хлеб и революция. С. 302-304.
* Министр земледелия — в первоначальном составе Временного правительства (со 2 марта до апрельского кризиса 1917 г.) эту должность исполнял кадет А. И. Шингарев.
** Об Общегосударственном продовольственном комитете и его местных органах (продовольственных комитетах) см.: Волобуев П. В. Экономическая политика Временного правительства. С. 391—404; Ерошкин И. П. История государственных учреждений дореволюционной России. С. 299.
178
торые представители Союза городов, земств и кооперации) около 15— 17 человек.
2. Умеренно-демократическая (большинство представителей кооперации, часть Земского и Городского союзов, некоторые представители Государственной думы) около 12—15 человек.
3. Прочие более правые группы около 13—14 человек. Руководящее значение приобрела в Комитете группа радикальной демократии.
По положению председатель Комитета министр земледелия работает по соглашению с Комитетом. Следовательно, Комитет получал более чем просто права совещательного органа. Впрочем, права эти были неопределенны, так как, с другой стороны, к председателю перешли все права министра земледелия как председателя Особого совещания, органа, как мы видели, совещательного. Кроме того, указом 6 марта на министра земледелия было возложено попечение по обеспечению продовольственных и семенных потребностей населения, находившихся ранее в ведении сельской продовольственной части министерства внутренних дел. В связи с этим Управление сельской продовольственной части *, его кредиты и общий продовольственный капитал перешли в ведение того же министра земледелия, т. е. был сделан дальнейший шаг по установлению единстваЧ^одовольетвенной организации 29.
В дальнейшем частью 1под влиянием усложнения задач продовольственной политики, а частью под влиянием политических соображений конструкции власти при формировании коалиционного правительства ** постановлением от 5 мая 1917 г. в качестве центрального высшего органа по регулированию снабжения предметами продовольствия и первой необходимости вообще создается особое Министерство продовольствия 30. К предметам ведения
* Управление сельской продовольственной части (март 1917 г.) — структурное подразделение Министерства внутренних дел. По указу Временного правительства от 6/1II 1917 г. передано в Министерство земледелия и вошло в состав Управления особоуполномоченного по закупке хлеба, сахара и соли для армии. См.: Шинджикашвили Д. И. Министерство внутренних дел царской России в период империализма (Структура, функции, реакционная сущность, связь с другими министерствами). Омск, 1974.
** Коалиционное правительство — так называемое первое коалиционное правительство, создано 5 (18) мая 1917 г. после преодоления апрельского кризиса в составе: министр-председатель и министр внутренних дел — кн. Г. Е. Львов, министры: иностранных дел — М. И. Терещенко (беспартийный), военный и морской — А. Ф. Керенский (с марта 1917 г. — эсер), путей сообщения — Н. В, Некрасов (кадет), торговли и промышленности —- А. И. Коновалов (прогрессист), финансов — А. И. Шингарев (кадет), народного просвещения — А. А. Мануйлов (кадет), земледелия — В. М. Чернов (эсер), юстиции — П. Н. Перевер-зев (трудовик), почт и телеграфов — И. Г. Церетели (меньшевик), труда — М. И. Скобелев (меньшевик), продовольствия — А. В. Пешехонов (энес), государственного призрения — кн. Д. И. Шаховской (кадет), обер-прокурор Св. Синода — В. Н. Львов (центр), государственный контролер — И. В. Годнее (октябрист). Распалось с выходом в отставку министров-кадетов А. И. Шингарева, А. А. Мануйлова, Д. И. Шаховского 2 (15) июля и кн. Г. Е. Львова 7 (20) июля. Министром-председателем был назначен А. Ф. Керенский, сформировавший 27 июля (6 августа) после преодоления июльского кризиса второе коалиционное правительство.
12*
179
министерства* было отнесено: 1) заготовка и снабжение армии и населения продовольственными продуктами, 2) содействие производству этих продуктов и обеспечение сельскохозяйственного производства семенами, металлами, орудиями и прочими средствами производства, а также рабочими руками, 3) заготовка и снабжение населения другими предметами первой необходимости, 4) регулирование производства и потребления, а также покупных и продажных цен на продовольственные продукты и предметы первой необходимости, 5) руководство деятельностью местных продовольственных органов и 6) участие в разработке вопросов экономической политики государства.
Под председательство министра продовольствия перешел и представительный орган — Общегосударственный продовольственный комитет, о котором говорилось выше.
Таким образом, революция в отношении центральной продовольственной организации по существу реализовала то, чего требовало общественное мнение до революции. Обратимся к местным органам.
25 марта было издано временное положение о местных продовольственных органах, впредь до образования демократического местного самоуправления31.
Учреждаются губернские, уездные, городские, волостные, а в случае необходимости и районные продовольственные комитеты. В состав губернских комитетов входят представители: 3 — по избрании губернского земского собрания, а до него управы, 3 — по избрании Городской думы, по 1 — от местных отделов Земского и Городского союзов, 1 — от Военно-промышленного комитета, по 5 — от рабочих и крестьянских организаций (советов, союзов или больничных касс), 6 — от кооперации, 2 — от губернских сельскохозяйственных обществ, 3 — от торгово-промышленных организаций, по 1 лицу — от земской и городской статистической организации **. При этом каждая представляемая группа и организация может избрать в комитет и лиц, не входящих непосредственно в ее состав. Прочие комитеты составляются с соответствующими изменениями и сокращениями из тех же эле-
* Министерство продовольствия образовано 5/V 1917 г. во главе с министром продовольствия А. В. Пешехоновым, которого 19/IX 1917 г. сменил С. Н. Проко-пович. Положение о министерстве и его штатах официально утверждено 1/VII 1917 г. Подробнее см.: Китанина Т. М. Война, хлеб и революция. С. 315—317; Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. С. 318.
** История земской статистики начинается с исследований в Вятской и Тверской губ. (1870—1871 гг.). В 1874—1875 гг. возникают московское, черниговское и херсонское земско-статистические бюро, в 1882 г. при Московском юридическом обществе образуется (в целях координации работ и теоретических исследований) статистическое отделение, в 1887 г. состоялся I съезд земских статистиков, разработавший программу исследований. К 1913 г. из 359 земских уездов (в 34 губерниях) было закончено собирание статистических материалов по 305 уездам. Работа земских статистиков получила высокую оценку В. И. Ленина, который в то же время критиковал их за просчеты в системе группировок и за увлечение средними величинами.
180
ментов населения, из каких и губернские продовольственные комитеты. Органы, которые сложились на местах до правил 25 марта, должны подвергнуться реорганизации. Отступления от закона допустимы только с ведома министра. Но закон считает недопустимым, чтобы в комитете число представителей демократии было менее половины общего числа членов.
Важнейшие задачи губернских продовольственных комитетов и с соответствующим сужением задачи прочих комитетов сводятся к следующим: 1) общее руководство продовольственным делом в губернии, 2) исполнение нарядов министерства, 3) содействие организации сельскохозяйственного производства, 4) организация снабжения населения предметами первой необходимости.
Права продовольственных органов были формулированы достаточно широко. Так, губернские органы получили права собирать и требовать необходимые сведения, производить учет предприятий, перерабатывающих зерно, и устанавливать контроль над их работой, определять сроки и порядок сдачи хлеба в распоряжение государства и порядок хранения его, производить общие и частные реквизиции, регистрировать и устанавливать продажные цены на основаниях и в пределах, утвержденных министром, устанавливать порядок распределения продуктов продовольствия среди населения, издавать обязательнее постановления по предметам своего ведения и др. Права прочих^меетных комитетов уже, и роль этих комитетов сводится к помощи губернским. Но волостным комитетам, между прочим, было предоставлено право производить заготовки. Для исполнительных функций комитеты выделяют управы. Председатель комитета — выборный. Он же является Председателем управы и интегральным уполномоченным министра продовольствия. Таким образом, институт персональной ответственности и персональной власти на местах заменился в значительной мере институтом коллегиальной ответственности и коллегиальной власти.
Такова конструкция продовольственных органов, как она определялась нормами закона. Однако на местах шел свой более сложный и трудный организационный процесс, далеко не во всем совпадающий с указаниями из центра. Можно сказать, что после революции сразу наметилась относительная слабость центральной власти и «автономия» мест. Местный организационный процесс характеризуется несколькими чертами32. Во-первых, он шел относительно медленно вообще, а особенно в производящих районах и в ^ особенности по отношению к мелким волостным организациям. На это мы имеем целый ряд определенных указаний со стороны руководителей продовольственной политики |и представителей с мест. Во-вторых, сеть продовольственных органов слагалась далеко не в точном соответствии с указаниями из центра, а довольно пестро. В некоторых местах продолжали действовать прежние дореволюционные продовольственные органы, в других — органы, возникшие самочинно, в третьих — органы, возникшие по прика&у 2 марта, наконец, в четвертых — органы, возникшие по закону * 25 марта.
181
Некоторое освещение фактического \одл организации продо вольственных комитеюв на местах дают приведенные ниже анкет ные данные, относящиеся к концу весны —началу лета 1917 г., по 33 губерниям, давшим ответ на подлежащий вопрос33:
Продоволь ствениые h ом и тот ы организованы
31 19 15 I I
Продоволь
ствениые
ьомитеты
не о|и .inn (..и пи
11родовот ьствен ные комитеты opiанизованы не сплошь, а лишь в ряд* уездов волостей, городов губерний
П
Губернски?  комитеты V е»1пые комитеты Городские    комитеты
Но НИ ГШ И       КОМИ И'Т! I
Отсюда видно, что губернские комитеты организованы более или менее всюду. Но уже уездные, городские и в особенности волостные организованы далеко не везде.
Что касается состава комитетов, то об этом в анкете говорят 34 ответа. Из них 18 отмечают, что комитеты организованы по положению Временного правительства, а 16 — что комитеты организованы с отступлениями от этого положения. Причем из 34 ответов 31 констатирует участие в продовольственном деле представителей со стороны Советов и лишь 3 это участие отрицают; из 31 ответа 15 констатируют участие кооперации и 16 это участие отрицают; 20 констатируют участие земств и городов и 11 их участие отрицают. Быть может, материалы, которыми мы пользуемся в силу того, что они собраны преимущественно при помощи Советов, несколько преувеличивают роль Советов и преуменьшают роль органов самоуправления и кооперации. Но во всяком случае несомненно, что роль Советов быстро росла и была очень значительна.
Таким образом, факты в общем подтверждают данную выше характеристику организационного процесса комитетов.
Наряду с пестротой местных органов обнаружился факт, в особенности в голодающих районах, частой смены персонального состава продовольственных комитетов на почве возбуждения местного населения и на почве политической борьбы. Все это вместе вело к тому, что продовольственная сеть находилась в состоянии как бы перманентной реорганизации. Одновременно выяснилось, что далеко не все продовольственные органы, в особенности мелкотерриториальные, т. е. наиболее близкие к населению, в состоянии подняться до понимания общегосударственных задач и эмансипироваться от чисто-местных интересов. Наконец, обнаружилась непрочность связи центра с местными организациями. Таким образом, после революции задача создать необходимую и мощную сеть продовольственных органов в своем разрешении наталкивалась на величайшие препятствия. Но эти препятствия лежали уже не в законе, не в реакционной политике правительства, а в уровне культуры народа и в слабости организационных его навыков 34. В итоге — пестрота и несогласованность продовольственных органов, недостаточно высокий по качеству уровень состава их, склон-
182

Комментариев нет:

Отправить комментарий

Примечание. Отправлять комментарии могут только участники этого блога.